大數(shù)據(jù)技術的迅猛發(fā)展為政府治理提供了科學、高效、可靠的新模式、新方法、新路徑。海量數(shù)據(jù)的快速涌現(xiàn)，也為政府治理提出了新的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)不僅僅是政府管理的一種新手段和新工具，它還將帶來政府管理改革的一個全新階段，需要政府部門迅速變革傳統(tǒng)治理方式和方法，構(gòu)建全新的管理模式，驅(qū)動組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務流程、行為關系的優(yōu)化再造，這就是政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
一、從凱恩斯的貓看政府決策之難
著名物理學家薛定諤提出過一個量子力學的思想實驗，把微觀領域的量子行為推演到宏觀世界，被稱為“薛定諤的貓”——在一個盒子里有一只貓，以及少量放射性物質(zhì)。如果放射性物質(zhì)衰變就會釋放出毒氣殺死這只貓。問題是，物理學家只知道衰變的概率，無法確定在某一時刻，放射性物質(zhì)到底衰變了沒有。在量子世界里，這只貓?zhí)幱谒劳龊突钪摹隘B加狀態(tài)”：既是死了，又是活著。只有當人們打開盒子的那一瞬間，才能確定地知道貓是死了還是活著。
中國社科院經(jīng)濟學家何帆教授借用薛定諤的思想，構(gòu)想出另一種佯謬：凱恩斯的貓。政府就像一只關在黑箱里的貓，在醞釀某一項政策。當我們沒有揭開決策的黑箱之前，政府的政策究竟是好還是不好，我們是不知道的，它既是好的，又是不好的。也許只有當我們揭開了這個黑箱，政策大白于天下，我們才能知道它是好的，或是壞的。甚至即使我們打開了黑箱，也仍然無法判斷一項政策是好的，還是壞的。
對此，何帆教授給出了四種解釋說明政府決策之難。首先，政府在決策的時候往往面臨多重目標。既要關心經(jīng)濟增長，又要防止環(huán)境污染，還要擔心社會問題，而且受制于財力與能力。其次，政府在決策的時候總是面臨信息不對稱。領導收到的幾麻袋情況報告中，99%以上都是摻雜著部門利益、地方利益的。剩下不到1%的報告不摻雜私利，但往往洋洋灑灑、離題萬里、引經(jīng)據(jù)典、言不及義。信息多，反而意味著噪音多。第三，政府的決策時域不夠長。政府決策在本質(zhì)上講都是短期決策，長期的戰(zhàn)略規(guī)劃往往是種幻覺。第四，政府很可能會受到利益集團的阻撓。很多情況下，政府管制都是被管制者主動要求的，管制的目的就是為了限制潛在的競爭者進入。“利益集團就像闖進了瓷器店的公?！薄?/p>
不過，凱恩斯的貓和薛定諤的貓不一樣的地方在于，凱恩斯的貓會犯錯、會學習，并會在犯錯和學習的過程中成長。
二、大數(shù)據(jù)開啟政府治理新模式
大數(shù)據(jù)的5V特點——Volume（海量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（低價值密度）、Veracity（真實性）——說明它并不是什么新生事物，而是在面對傳統(tǒng)數(shù)據(jù)激增到一定規(guī)模、打破傳統(tǒng)處理方式后，引發(fā)的關于如何對待、處理這些數(shù)據(jù)的思考和應用途徑。大數(shù)據(jù)的全量、長周期、多維度、多渠道等特征，可以有效破解“凱恩斯的貓”面臨的4個困境。
（一）大數(shù)據(jù)助力政府多維度治理。在云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術的支撐下，海量數(shù)據(jù)將得到越來越科學、智慧的處理與應用，政府治理不再是政府部門的單一視角治理，而是為私人企業(yè)與普通民眾積極參與社會治理提供了可行、可靠、可用的解決方案。
（二）大數(shù)據(jù)支撐政府柔性治理。大數(shù)據(jù)技術提供了豐富多樣的治理手段、治理方法和治理途徑，使得傳統(tǒng)剛性的政府治理模式向人性化、彈性化發(fā)展。大數(shù)據(jù)技術通過搜集、檢索、挖掘海量數(shù)據(jù)，可以得到全系統(tǒng)、全覆蓋的社會訴求，并以此為基礎更為科學、精準、迅速地回應公民訴求，主動作為、積極作為、有效作為。
（三）大數(shù)據(jù)保障政府智慧決策。大數(shù)據(jù)技術基于海量數(shù)據(jù)挖掘，不再是簡單的概率抽樣，而是全局性的系統(tǒng)分析，更加精準、高效，為政府進行智慧決策提供了可靠支撐與保障。
（四）大數(shù)據(jù)精準反映干部作風。利用網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，獲取實時數(shù)據(jù)，打通黨政體系的神經(jīng)末梢，繞開利益集團的“迷魂陣”，通過大數(shù)據(jù)對干部作風問題精準畫像，確保黨和國家掌控全局，政令通暢，法治落地。
三、政府治理數(shù)字化的改進空間
數(shù)據(jù)只是客觀世界的記錄，若要為人所用，必須要經(jīng)歷反復的萃取、提煉和升華的過程。我國政府信息化經(jīng)過多年的建設，形成了以各委辦局為主體的各種應用系統(tǒng)，有效實現(xiàn)了政府的信息化辦公，但政府現(xiàn)有系統(tǒng)的管理分散，制度規(guī)范不健全，造成重復采集、口徑不一；各部門的指標數(shù)據(jù)自成體系，標準不一，系統(tǒng)間的互聯(lián)互通、信息共享困難，各個業(yè)務系統(tǒng)也難于有效整合；擁有海量的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的綜合價值和深度挖掘價值卻沒有得到充分體現(xiàn)。
（一）缺乏戰(zhàn)略設計。美國等先發(fā)國家將大數(shù)據(jù)視為重要的數(shù)字主權，紛紛制定了關于大數(shù)據(jù)的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃。我國憑借人口規(guī)模優(yōu)勢，具備先天的海量數(shù)據(jù)優(yōu)勢，也先后出臺了多項規(guī)劃及政策文件。但是關于頂層的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略尚無統(tǒng)籌設計和詳細規(guī)劃，沒有明確大數(shù)據(jù)基礎平臺和各個領域、產(chǎn)業(yè)在數(shù)據(jù)開發(fā)應用方面的重點攻關目標、時間節(jié)點、實施路徑等內(nèi)容。
（二）數(shù)據(jù)條塊分割。政府職能部門由于自身定位和責任機制，一些數(shù)據(jù)資源即便不具備保密需要和保密價值，也仍處于私密存儲狀態(tài)，沒有建立針對行業(yè)的數(shù)據(jù)共享標準、數(shù)據(jù)共享條例和數(shù)據(jù)傳輸通道。不必要的數(shù)據(jù)隔離，為企業(yè)和公民辦理社會事務增加了很多人為障礙，對政府治理能力產(chǎn)生了負面影響。
（三）技術水平落后。比較國際領先技術，我國在大數(shù)據(jù)應用領域仍然落后。技術水平的不足，造成了數(shù)據(jù)獲取成本過高。一是經(jīng)濟成本較高。政府很多數(shù)據(jù)需要進行付費查詢，而且各部門的收費模式、收費標準各不相同。二是交換成本較高。因為大數(shù)據(jù)是新生事物，我國仍缺乏相關法律條款，尚處于立法層次低和條款零敲碎打的局面，數(shù)據(jù)交換缺乏系統(tǒng)性、完整性、科學性的制度保障。三是安全成本較高。無論是互聯(lián)網(wǎng)根服務器、云計算底層架構(gòu)，大數(shù)據(jù)的關鍵核心技術和依賴基礎，都掌握在以美國為代表的歐美國家手中，提高了國家數(shù)據(jù)資源保護的安全成本。
四、用好大數(shù)據(jù)提升政府治理能力
隨著技術進步，電子政務最為核心的特征是數(shù)據(jù)化。黨的十八大以來，科學利用大數(shù)據(jù)進行政府治理，推動治理模式轉(zhuǎn)型，成為國際社會的普遍共識，也是我國今后的重點發(fā)展方向。2015年，國家發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號）。2016年，國家十三五規(guī)劃明確了“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。黨的十九大報告提出建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國、智慧社會。習近平總書記主持中共中央政治局第二次集體學習時再次強調(diào)，大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段，要審時度勢、精心謀劃、超前布局、力爭主動，實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設數(shù)字中國。善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，是領導干部做好工作的基本功。
（一）加強數(shù)據(jù)規(guī)劃。進入數(shù)據(jù)時代，電子政務建設的著眼點要從業(yè)務應用系統(tǒng)轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)資源，制定數(shù)據(jù)規(guī)劃與建設策略。一是要進行數(shù)據(jù)治理。政府治理的最終目標是“善治”，需要應用信息技術實現(xiàn)電子治理，而電子治理的基礎是數(shù)據(jù)治理。這是盤活存量數(shù)據(jù)資產(chǎn)，進而從數(shù)據(jù)資產(chǎn)中獲取價值的必要途徑。二是要明確數(shù)據(jù)權屬。政務數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸政府而非某個部門所有，從根本上打破部門數(shù)據(jù)壟斷的藩籬。三是要運營數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)是活水，通過平臺、流程、接口流動，需要長期運營。數(shù)據(jù)生產(chǎn)和應用既要滿足短期對于業(yè)務應用的需求預期，也要遵循數(shù)據(jù)從采集、加工到歸檔或廢棄的完整生命周期的長期規(guī)律，實現(xiàn)數(shù)據(jù)總量的可控增長。
（二）推進業(yè)務協(xié)同。數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同一直是電子政務建設的目標。我們尚未解決好這些問題，又面臨數(shù)據(jù)時代的沖擊。政務數(shù)據(jù)資源首先要在有效的管控下，通過業(yè)務協(xié)同需求促進共享，這也是為了適應新形勢的工作要求較為有效的途徑。在共享互認基本實現(xiàn)的基礎上，在數(shù)據(jù)質(zhì)量得到保證的前提下，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放是電子政務不同發(fā)展階段的要務。自然人、法人等基礎信息數(shù)據(jù)庫的建設和完善，以業(yè)務協(xié)同需求為導向建立數(shù)據(jù)共享互認標準，仍應該是當前政務數(shù)據(jù)治理的主要任務。
（三）搭平臺立規(guī)則。政府自身越來越強烈的大數(shù)據(jù)應用需求與政務數(shù)據(jù)開發(fā)利用能力不足之間的矛盾突出，而一些社會企業(yè)大數(shù)據(jù)技術水平優(yōu)勢明顯。于是，政府與企業(yè)“點對點”的戰(zhàn)略合作協(xié)議增多。這種針對個別企業(yè)的合作不能僅僅在具體應用層面，而是要搭建平臺、明確規(guī)則，利用企業(yè)的大數(shù)據(jù)能力優(yōu)勢，構(gòu)建政府所有的“大平臺+大數(shù)據(jù)”，基于通用的電子政務基礎設施，開放指定數(shù)據(jù)資源對接社會服務需求，推進各領域行業(yè)應用，形成“后臺資源集約共用、前臺應用百花齊放”的社會治理和公共服務新格局。
