摘要：推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)階段改革的主要目標(biāo)。在此背景下深化行政審批制度的改革, 推動政府職能轉(zhuǎn)變, 提高政府治理水平, 進(jìn)而促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。深化行政審批制度改革在當(dāng)前存在諸多問題, 缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計, 以及既得利益格局的存在阻礙政府權(quán)力, 難以實現(xiàn)更高的福利水平。因此, 在國家治理現(xiàn)代化視野下要對行政審批制度改革進(jìn)行統(tǒng)一的頂層設(shè)計, 以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵膩硗苿有姓徟贫雀母? 改革政府組織機(jī)構(gòu), 加強(qiáng)法治意識, 將行政審批權(quán)力放權(quán)給市場和社會, 進(jìn)一步實現(xiàn)行政審批制度改革的目標(biāo)。
一、國家治理現(xiàn)代化概述
治理 (Governance) 一詞的本意是控制和操縱, 長期與統(tǒng)治混用。20世紀(jì)70年代, 西方主要發(fā)達(dá)國家興起了新公共管理運動, 其核心是管理主義和市場化, 削減政府職能, 更多的發(fā)揮市場機(jī)制的作用, 其缺陷是忽視了市場失靈的存在。在此背景下, 1989年, 世界銀行在一份報告中最早倡導(dǎo)“治理”, 主要針對的是發(fā)展中國家, 通過治理來提高其提高統(tǒng)治能力和社會管理水平, 治理理論自此開始興起并受到廣泛關(guān)注。治理理論的重要代表人物詹姆斯·N·羅西瑙把治理定義為:一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制, 它們雖未得到正式授權(quán), 卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同, 治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動, 這些管理活動的主體未必是政府, 也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。
中國的學(xué)者在西方治理理論基礎(chǔ)上, 將其總結(jié)為:相對于統(tǒng)治, 治理是一種趨勢, 這一趨勢必定意味著國家 (政府) —社會關(guān)系的調(diào)整;調(diào)整的目的在于應(yīng)對原先政治社會格局中的不可治理性;在調(diào)整中, 政府之外的力量被更多地強(qiáng)調(diào), 國家中心的地位可能在一定程度上被國家、社會和市場的新的組合所取代;同時, 治理也是對國家—市場兩分法的否棄。
所謂國家治理, 就是在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國家構(gòu)建的基礎(chǔ)上, 通過政府、市場、社會之間的分工協(xié)作, 實現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)的活動與過程。國家治理注重充分發(fā)揮政府、市場和社會等主體的各自優(yōu)勢和作用, 是一種多元治理, 強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化, 并且運用現(xiàn)代化的治理技術(shù), 在治理制度法治化和理性化的基礎(chǔ)上, 利用網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu), 管理社會公共事務(wù), 解決社會矛盾。
國家治理現(xiàn)代化可以被定義為從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變過程中, 多主體共同規(guī)范權(quán)力運行及維護(hù)社會公共秩序而形成和建構(gòu)的一套制度規(guī)則、治理工具和執(zhí)行能力。國家治理現(xiàn)代化主要是包括國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。習(xí)總書記指出:國家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系, 包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排, 也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。
推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)等制度體系以及體制機(jī)制, 實現(xiàn)國家治理體系的法治化和科學(xué)化。推動國家治理能力現(xiàn)代化, 要順應(yīng)現(xiàn)代化的要求, 將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的能力得提高。國家治理體系與治理能力缺一不可, 相輔相成, 構(gòu)成了一個有機(jī)整體, 共同促進(jìn)了國家治理現(xiàn)代化。
二、國家治理現(xiàn)代化與行政審批制度改革的關(guān)系
我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期產(chǎn)生了行政審批制度, 這是國家對經(jīng)濟(jì)、社會活動進(jìn)行管理控制的重要方式, 是履行國家職能重要保障。行政審批制度包括行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實施機(jī)關(guān)、實施程序、監(jiān)督和審批責(zé)任等內(nèi)容的一系列的制度安排。所有經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)都在政府審批范圍內(nèi), 通過行政審批制度實現(xiàn)社會資源的統(tǒng)一配置, 控制市場準(zhǔn)入資格, 對社會生活進(jìn)行全面控制。行政審批制度即是政府以法律和規(guī)章制度的方式對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行事前、事中監(jiān)督管理的重要手段, 目的在于通過控制和制約各類經(jīng)濟(jì)主體的活動, 實現(xiàn)社會的公共利益, 是國家公共職能得以有效履行的制度保障。
(一) 深化行政審批制度改革是國家治理現(xiàn)代化的必然要求
1. 國家治理現(xiàn)代化要求多元治理主體參與公共事務(wù)共同治理。
在國家治理現(xiàn)代化的背景下, 要正確的處理好政府和市場的關(guān)系, 合理界定政府公共權(quán)力, 用行政審批制度改革來逐步實現(xiàn)政府簡政放權(quán), 發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用, 充分調(diào)動市場的積極性;要正確的處理好政府和社會的關(guān)系, 創(chuàng)新社會治理方式, 發(fā)揮社會組織的作用, 提高社會治理能力。
2. 國家治理現(xiàn)代化需要合理界定政府職能。
國家治理能力是運用各種國家制度管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的能力, 同時, 政府治理能力現(xiàn)代化又是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。必須通過行政審批制度改革來推動政府職能轉(zhuǎn)變, 這是提高政府治理能力的關(guān)鍵所在。建立權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單, 合理界定政府的權(quán)責(zé)范圍, 規(guī)范政府行為, 制約公共權(quán)力。
3. 國家治理現(xiàn)代化需要以合理的政府組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。
推動國家治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)是建構(gòu)成熟的中國特色社會主義制度, 而政府是國家治理現(xiàn)代化體系中的核心力量, 一個職能明確、高效運行的政府為國家治理體系提供基本組織框架, 而深化行政審批制度改革又是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)體系的重要途徑。
(二) 深化行政審批制度改革是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵
1. 行政審批制度改革是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要力量。
行政審批是現(xiàn)代國家管理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段, 也是現(xiàn)代政府治理公共事務(wù)的一種重要形式。推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要堅持全面深化改革, 進(jìn)一步提高政府治理能力和治理水平。因此, 需要通過行政審批制度的改革對政府的職能進(jìn)行重新界定, 在取消或者下放行政審批事項的同時切實推動政府職能的轉(zhuǎn)變。
2. 行政審批制度改革有利于激發(fā)市場活力。
推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化, 要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和理順多元主體之間的關(guān)系, 正確的處理好政府和市場的關(guān)系。新中國成立以來, 我國經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程, 政府的職能角色也在不斷變化, 由傳統(tǒng)的全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。通過行政審批制度的改革, 切實推動政府職能的轉(zhuǎn)變, 激發(fā)市場的活力。
3. 行政審批制度改革有利于政府在多元共治中發(fā)揮主導(dǎo)作用。
國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn), 要求正確的處理好政府和社會的關(guān)系, 推動行政審批制度的改革, 充分發(fā)揮社會治理的作用, 政府應(yīng)該對社會進(jìn)行管理, 社會對政府進(jìn)行監(jiān)督, 政府和社會良性互動, 兩者相互合作共同治理。為保證市場秩序以及社會治理的有序協(xié)調(diào), 以保證經(jīng)濟(jì)和社會平穩(wěn)運行。
三、我國行政審批制度改革的現(xiàn)狀與問題
改革開放初期, 隨著利益結(jié)構(gòu)的分化與重組, 政府利用行政審批來控制社會經(jīng)濟(jì), 導(dǎo)致行政審批的范圍不斷擴(kuò)大。在我國計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中, 隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善, 行政審批制度的缺陷也日益顯現(xiàn)出來。政府自身的能力是有限的, 完全依靠政府的行政審批制度來進(jìn)行資源配置不能符合帕累托最優(yōu)原則。行政審批制度的實質(zhì)是政府對市場競爭過程的干預(yù), 易形成各種利益集團(tuán)的博弈來獲取利益, 涉及多方利益關(guān)系, 影響政府和市場機(jī)制的有效性。
(一) 我國行政審批制度改革取得的成效
我國行政審批制度改革已經(jīng)持續(xù)了十六年, 這場自上而下、以政府為主導(dǎo)的、漸進(jìn)式的改革取得了一系列成果。2013年黨的十八屆三中全會通過的《決定》中提出:“進(jìn)一步簡政放權(quán), 深化行政審批制度改革, 最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理, 市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動, 一律取消審批”。新一輪的行政審批制度改革是以簡政放權(quán)為核心, 在實踐中取得了顯著的效果:
1. 行政審批事項大幅減少。
自新一輪的行政審批制度改革啟動以來, 國務(wù)院共計取消和下放了618項行政審批事項 (2013年至2016年) , 其中共計取消491項, 下放127項。僅2014年就取消以及下放了247項行政審批事項, 完成了本屆政府削減三分之一行政審批數(shù)量的承諾。同時, 各級政府積極主動的鏈接國務(wù)院取消和下放審批事項的工作, 并且在各自職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)一步取消和下放行政審批事項, 以中央政府為主導(dǎo), 地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行創(chuàng)新, 兩者相互配合, 良性互動, 共同推動行政審批制度的改革。
2. 組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步健全。
組織機(jī)構(gòu)是政府職能的履行主體和執(zhí)行載體, 是政府有效行使權(quán)力和履行職能的前提和基礎(chǔ)。在我國行政審批制度改革的過程中, 首先就要建立健全行政審批制度的組織機(jī)構(gòu)。2001年9月份, 國務(wù)院在監(jiān)察部成立了負(fù)責(zé)行政審批工作的領(lǐng)導(dǎo)小組, 統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)全國的行政審批制度改革, 各級政府分別在監(jiān)察部門成立行政審批制度改革的組織機(jī)構(gòu), 與中央的審改工作相鏈接。2013年6月份, 由于大部制改革, 相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了職能調(diào)整, 國務(wù)院行政審批制度改革辦公室由原來監(jiān)察部改設(shè)為中央編辦負(fù)責(zé), 各級政府的審改工作也由各級編辦負(fù)責(zé), 進(jìn)一步的完善了行政審批改革的組織機(jī)構(gòu)。
3. 簡政放權(quán)激發(fā)了市場活力。
深化行政審批制度改革, 簡政放權(quán), 不斷取消和下放行政審批事項, 規(guī)范了政府行為, 極大地激發(fā)了市場主體的活力。根據(jù)國家工商總局的數(shù)據(jù)顯示:2015年全國新登記企業(yè)為443.9萬戶, 比2014年增長21.6%, 注冊資本 (金) 29萬億元, 增長52.2&, 創(chuàng)歷年新登記數(shù)量和注冊資本 (金) 總額新高, 尤其是自2015年10月1日起“三證合一、一照一碼”登記制度改革全面實施以來, 改革的成效明顯, 11月、12月新登記企業(yè)數(shù)量連創(chuàng)新高, 分別為46萬戶和51.2萬戶, 達(dá)到歷史最高值。
4. 行政審批流程得以優(yōu)化。
隨著行政審批制度改革的推進(jìn), 地方政府根據(jù)各地的實際進(jìn)行探索創(chuàng)新, 形成了特色的行政審批模式, 優(yōu)化了行政審批流程。并切實推動政府職能轉(zhuǎn)變, 進(jìn)行簡政放權(quán), 放管結(jié)合, 使行政審批制度改革的程序更加嚴(yán)格和規(guī)范, 實行網(wǎng)上行政審批辦理與行政審批事務(wù)大廳相協(xié)調(diào), 大幅提高了行政審批效率。同時, 將審批事項、審批流程和審批標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行了信息公開, 加強(qiáng)了對行政審批的監(jiān)管, 接受社會的監(jiān)督與建議, 同時上級政府相關(guān)部門對下級政府進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo), 強(qiáng)化了政府的監(jiān)管。
(二) 我國行政審批制度改革過程中存在的主要問題
我國的行政審批制度改革已持續(xù)十六年之久, 在深化行政審批制度改革的過程中取得了一系列的成效, 建立健全了相關(guān)組織機(jī)構(gòu), 大幅削減了行政審批事項, 優(yōu)化了審批流程, 并結(jié)合簡政放權(quán), 推動政府職能轉(zhuǎn)變, 極大地激發(fā)了市場活力, 推動了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及對民生的關(guān)注。但是隨著改革的進(jìn)一步深入, 由于既得利益格局的存在, 改革愈發(fā)觸及相關(guān)利益主體的核心利益, 改革的難度不斷增大, 矛盾和問題日益凸顯。因此我們在看到改革過程中取得重要成果的同時還應(yīng)該對存在的問題有著清醒的認(rèn)識, 對改革過程中存在的諸多問題予以重視并加以改正。
1. 行政審批制度改革的頂層設(shè)計力度不夠。
改革開放以來, 隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展, 社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、以及社會政策等都處于變化之中, 一些行政審批事項程序繁瑣復(fù)雜, 行政審批事項的數(shù)量和種類多樣, 很多審批事項已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求, 不利于市場配置資源效率最優(yōu)化的實現(xiàn), 但卻由于缺乏統(tǒng)一頂層設(shè)計的同步改革, 行政審批制度改革缺乏相應(yīng)的體制機(jī)制和統(tǒng)一的布局, 沒有根本上改變這一現(xiàn)狀, 這些依舊在社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用, 影響市場配置資源的效率, 阻礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 妨礙行政審批改革工作的進(jìn)程。
(1) 政府職能轉(zhuǎn)變不到位。行政審批制度改革的重要任務(wù)是推動政府職能的轉(zhuǎn)變, 簡政放權(quán)和推動政府職能轉(zhuǎn)變又推動行政審批制度改革, 兩者存在著相互促進(jìn)的關(guān)系。而在現(xiàn)如今, 政府與市場、政府與社會的關(guān)系并沒有完全得以理順, 政府的職能存在越位、缺位和錯位的問題, 嚴(yán)重影響了市場在資源配置中效率的發(fā)揮, 政社不分, 社會在管理公共事務(wù)中的作用也沒有充分發(fā)揮, 缺失相關(guān)的制度保障, 這些都阻礙了行政審批制度改革。
(2) 行政審批制度改革的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及方向不夠明確。由于缺乏中央政府的頂層設(shè)計, 我國行政審批制度改革的方向、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)還不夠明確, 很多審批事項的改革只注重表面的形式化改革, 而不是深層次的變革, 明確方向和標(biāo)準(zhǔn)的缺乏, 就難以開展行政審批制度改革的相關(guān)工作。同時, 中央政府與地方政府不夠協(xié)調(diào), 中央政府減少的行政審批事項難以落實的實處, 地方政府由于其自身能力和方式限制沒有有效承接中央政府的審批事項。
2. 行政審批制度改革與政府機(jī)構(gòu)改革脫節(jié)。
在我國行政審批制度改革的過程中, 行政審批制度的改革僅僅局限于行政審批事項數(shù)量的減少, 流程的優(yōu)化, 但卻與政府機(jī)構(gòu)改革相脫節(jié), 缺乏相關(guān)聯(lián)動性改革, 行政審批制度的改革與行政體制改革不相協(xié)調(diào), 這就使得行政審批制度的改革不能觸及深層問題, 僅僅是表面形式化的改變, 一些行政審批事項取消之后, 沒有進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)精簡和職能調(diào)整, 并不能徹底取消該事項, 極有可能“死灰復(fù)燃”, 難以實現(xiàn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變。
(1) 行政審批事項存在明減暗增的問題。在我國的行政審批改革的實踐中, 一些部門將行政審批事項進(jìn)行簡單的拆分或者合并, 僅僅是為了實現(xiàn)規(guī)定的行政審批制度改革的指標(biāo), 并未從實際出發(fā), 缺乏相關(guān)聯(lián)動改革, 行政審批項目存在著明減暗增現(xiàn)象, 嚴(yán)重影響了行政審批制度改革的質(zhì)量。這一現(xiàn)象存在的根本原因是行政審批制度改革與政府機(jī)構(gòu)改革不協(xié)調(diào), 只是單純的下放和取消審批事項, 沒有與政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合, 簡政放權(quán)的目標(biāo)就難以實現(xiàn), 會陷入權(quán)力精簡之后又膨脹的循環(huán)怪圈。因此, 行政審批制度改革觸及政府權(quán)力的調(diào)整, 需要政府進(jìn)行自我革命, 實現(xiàn)真正的簡政放權(quán)。
(2) 行政審批過程中缺乏對政府行為的監(jiān)管。在行政審批過程中, 轉(zhuǎn)變政府職能, 取消和下放行政審批事項, 在簡政放權(quán)的同時應(yīng)該做好后續(xù)的監(jiān)管工作, 這是行政審批制度改革的一個重要組成部分。但是, 在我國的行政審批制度改革過程中, 監(jiān)管的意識還不夠強(qiáng), 缺乏監(jiān)管工作的經(jīng)驗, 并且監(jiān)督的力度還不到位。主要表現(xiàn)在:第一, 監(jiān)管的權(quán)責(zé)不對等, 缺乏明確的監(jiān)管規(guī)章制度作為依據(jù);第二, 監(jiān)管主體單一, 缺乏多元而統(tǒng)一的監(jiān)管體系, 沒有建立專業(yè)的監(jiān)管隊伍:第三, 監(jiān)管的手段方式單一, 缺乏獨立性和協(xié)調(diào)性, 相關(guān)信息不夠公開透明。這些問題的存在都影響行政審批制度改革工作的進(jìn)程。
3. 行政審批制度改革過程中的法治化程度較低。
在我國經(jīng)歷的幾輪行政審批制度改革中, 主要是依靠政府政策主導(dǎo)的方式推動, 并未形成法治化的改革模式。國務(wù)院通過規(guī)范性文件的形式取消或者下放行政審批事項, 之后再提請給全國人大常委會修改或者廢止相關(guān)法律?；蛘哂蓢鴦?wù)院自行廢止相關(guān)法律, 在行政審批制度改革中主要依靠政策主導(dǎo)推動改革的方式, 缺乏法治化的途徑。
(1) 行政審批制度改革與法律不能完全相匹配。我國的行政審批制度改革主要依靠政府政策的力量推動, 法治化的力量沒有很好的發(fā)揮作用, 這就使得行政審批制度的改革與法律的立改廢不能協(xié)調(diào)同步。國務(wù)院以規(guī)范性文件的形式取消或者下放行政審批事項與全國人大常委會修改廢止相關(guān)法律之間存在一個空檔期, 在這一空檔期內(nèi), 難以確定是以政府政策為標(biāo)準(zhǔn)還是以法律為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行行政審批工作, 極易影響法律的權(quán)威, 甚至導(dǎo)致合法性危機(jī), 影響行政審批工作進(jìn)程。
(2) 行政審批制度的相關(guān)法律法規(guī)阻礙各地試點與探索。在行政審批的實踐中, 很多行政審批相關(guān)法律法規(guī)已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 但是沒有做出及時調(diào)整, 阻礙了行政審批相關(guān)工作的進(jìn)程。法律的這一負(fù)面作用在地方試點工作推進(jìn)方面表現(xiàn)的尤為明顯, 由于各地具體情況不同, 既定的法律法規(guī)在全國范圍內(nèi)做出了統(tǒng)一的強(qiáng)制性規(guī)定, 很容易成為地方推動行政審批制度改革并進(jìn)行試點以及探索創(chuàng)新的障礙。
4. 社會組織發(fā)展不夠成熟。
深化行政審批制度改革, 推動國家治理能力現(xiàn)代化應(yīng)該不斷完善國家治理體系, 形成以政府為主導(dǎo)的多元治理模式。然而在現(xiàn)階段, 政府仍然涉及很多微觀事務(wù)的管理, 政府的權(quán)力邊界并沒有得以完全界定, “權(quán)力本位”的觀念根深蒂固, 政府幾乎包攬社會事務(wù)的管理, 社會組織的作用并沒用充分發(fā)揮, 形同虛設(shè)。
(1) 社會組織自身實力不足。中介組織由于自身的實力不足, 缺乏相應(yīng)的對社會公共事務(wù)進(jìn)行治理的能力, 不能很好的作為承接政府職能轉(zhuǎn)移的載體, 所以只能更多的依靠政府這只“有形的手”來管理社會事務(wù), 這就進(jìn)一步加劇了政府職能的膨脹, 降低了政府效能。社會組織的社會服務(wù)能力以及社會創(chuàng)新治理能力還不夠強(qiáng), 同時缺乏協(xié)調(diào)合作能力, 難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用, 不能履行其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé), 這就難以形成多元的治理模式, 使得社會組織難以有序運行。
(2) 社會組織缺乏相對獨立性。在行政審批過程中, 由于政社不分, 社會組織容易受到政府權(quán)威的影響, 難以獨立運行, 缺乏自身的相對獨立性, 社會組織的作用沒有得以發(fā)揮。在行政審批過程中, 一些行政審批部門指定某些中介組織為其作相關(guān)鑒定和報告, 政府機(jī)構(gòu)與中介組織存在著利益相關(guān)的關(guān)系, 極易發(fā)生以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象, 同時, 這種“獨家授權(quán)”的方式嚴(yán)重影響了行政審批的效率, 也影響了市場機(jī)制配置資源的效率, 破壞市場經(jīng)濟(jì)運行的秩序。
四、深化我國行政審批制度改革的措施
行政審批制度改革是我國行政體制改革的重要內(nèi)容, 是全面深化改革的重要組成部分, 在改革過程中, 簡政放權(quán), 以推動政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵耐苿有姓徟贫雀母? 促進(jìn)政府依法全面履行職責(zé), 進(jìn)一步推進(jìn)政府治理能力的提高。著力解決行政審批制度改革中存在的問題, 加強(qiáng)頂層設(shè)計的統(tǒng)籌與布局, 與行政體制改革配套實施, 減少和下放政府權(quán)力, 推動政府職能體系的轉(zhuǎn)變, 建設(shè)服務(wù)型政府, 用法治的思維和法治方式推動行政審批制度改革, 建設(shè)法治政府。同時要完善相關(guān)的社會組織, 加強(qiáng)社會監(jiān)管, 充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用, 調(diào)動市場主體的活力, 推動國家治理能力現(xiàn)代化, 形成多元治理主體的格局, 完善國家治理體系, 進(jìn)一步推動國家治理的民主化、法治化、科學(xué)化和文明化。
(一) 中央政府應(yīng)加強(qiáng)行政審批制度改革的頂層設(shè)計與布局
統(tǒng)一的頂層設(shè)計與布局是行政審批制度改革的前提和基礎(chǔ), 頂層設(shè)計的缺失或者不足都會導(dǎo)致行政審批制度改革陷入困境。因此深化行政審批制度改革首先要進(jìn)行統(tǒng)一的頂層設(shè)計與布局, 完善國家層面的體制機(jī)制, 把握好改革的方向, 明確改革的內(nèi)容與階段, 簡政放權(quán), 放松管制, 轉(zhuǎn)變政府職能, 建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單, 確保改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性, 以推動行政審批制度改革。
1. 推動政府職能轉(zhuǎn)變。
行政審批制度變遷的范式應(yīng)該由管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉潘晒苤? 政府要轉(zhuǎn)變職能, 理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系, 政府的職能應(yīng)主要集中在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。政府要進(jìn)一步明確政府職能權(quán)限, 糾正政府職能的錯位越位和缺位現(xiàn)象, 著力于提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù), 進(jìn)一步減少行政審批事項, 著力于制度供給與頂層設(shè)計, 引導(dǎo)市場和社會組織自行設(shè)定相關(guān)制度規(guī)范, 充分激發(fā)市場的活力。建立完善的市場體系, 監(jiān)督市場行為, 引導(dǎo)市場和參與市場是轉(zhuǎn)型時期政府職能轉(zhuǎn)變重點, 把政府的工作重點轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好的環(huán)境、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來。發(fā)揮社會組織和公民的作用, 促使治理主體的多元化。處理好政府與社會的關(guān)系, 政社分開, 發(fā)揮社會主體在治理中的作用。
2. 建立責(zé)任清單、權(quán)力清單以及負(fù)面清單制度。
通過建立責(zé)任清單來實現(xiàn)政府“法定職責(zé)必須為”, 明確各部門的職責(zé)范圍, 確保政府職責(zé)的履行, 并將相關(guān)信息進(jìn)行社會公開, 接受社會各方的監(jiān)督;通過建立權(quán)力清單來實現(xiàn)政府“法無授權(quán)即禁止”, 明確界定政府權(quán)力的邊界, 約束政府的職能范圍, 改變權(quán)力本位的觀念;通過建立負(fù)面清單來實現(xiàn)市場主體的“法無禁止即自由”, 明確規(guī)定哪些事項企業(yè)堅決不能做, 哪些事項需要政府行政審批才能做, 在法律允許的范圍內(nèi)充分調(diào)動市場主體的積極性與創(chuàng)造性, 同時盡可能的優(yōu)化行政審批程序。通過建立責(zé)任清單、權(quán)力清單以及負(fù)面清單, 優(yōu)化頂層設(shè)計與布局, 進(jìn)一步明確政府、市場和社會的權(quán)責(zé)邊界, 理順各主體之間的關(guān)系。
(二) 行政審批制度改革與政府機(jī)構(gòu)改革配套進(jìn)行
行政審批制度改革是我國行政體制改革的重要內(nèi)容, 通過行政審批制度改革轉(zhuǎn)變政府職能, 簡政放權(quán), 實現(xiàn)政府內(nèi)在職能角色的轉(zhuǎn)變。政府機(jī)構(gòu)改革是行政審批制度改革的基礎(chǔ), 是一種外在組織形式的轉(zhuǎn)變, 精簡機(jī)構(gòu), 縮減人員, 為行政審批制度改革提供有效的執(zhí)行主體。改革是一個系統(tǒng)性的工程, 需要多方協(xié)調(diào), 因此行政審批制度改革需要與政府機(jī)構(gòu)改革配套進(jìn)行, 提高改革的協(xié)調(diào)性, 兩者協(xié)同推進(jìn)。
1. 改革政府組織機(jī)構(gòu)。
深化大部制改革, 優(yōu)化政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置, 精簡機(jī)構(gòu), 縮減人員, 合理定編定員, 使政府組織機(jī)構(gòu)扁平化, 進(jìn)一步提高政府行政效率, 以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。政府組織機(jī)構(gòu)作為行政審批制度改革的執(zhí)行主體, 進(jìn)行機(jī)構(gòu)的重組與調(diào)整, 以政府機(jī)構(gòu)改革為基礎(chǔ)推動行政審批制度改革, 使行政審批事項失去權(quán)力載體, 行政審批制度改革與行政體制改革統(tǒng)籌進(jìn)行, 才能才根本上避免取消的行政審批事項再次出現(xiàn), 杜絕死灰復(fù)燃的現(xiàn)象, 那些被取消或者下放的行政審批事項才能真正實現(xiàn)。以互聯(lián)網(wǎng)+推動政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化, 減少政府的層級結(jié)構(gòu), 提高政府治理能力, 優(yōu)化政府辦事流程, 進(jìn)而提高行政審批效率。
2. 加強(qiáng)對政府的監(jiān)管。
加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)管, 建立多元的監(jiān)督體系, 利于互聯(lián)網(wǎng)等多樣化的監(jiān)督手段, 使政府的權(quán)力在陽光下公開透明的行使, 并完善相關(guān)制度, 約束政府行為, 轉(zhuǎn)變政府的績效觀念, 要以社會利益和人民群眾的利益作為政府行動的出發(fā)點, 而不是單純的為了創(chuàng)造政績。加強(qiáng)地方政府以及區(qū)域之間的交流與合作, 分享行政審批制度改革的經(jīng)驗與成果。建立健全政府的績效評估機(jī)制, 約束行政審批人員的行為, 并對其進(jìn)行績效考核, 調(diào)動審批人員工作的積極性和主動性。實施政府責(zé)任追究機(jī)制, 有權(quán)必有責(zé), 權(quán)責(zé)對等, 建立多元化的行政問責(zé)體系, 監(jiān)督政府工作人員的行為, 使政府工作人員公正廉潔的落實行政審批制度改革的相關(guān)政策。
(三) 以法治觀念貫穿行政審批制度改革的過程
建設(shè)法治政府是深化行政審批制度改革的重要保障, 通過法律的形式明確界定政府的權(quán)責(zé)范圍, 使政府有法可依, 依法行政, 提高政府行為的合法性, 使行政審批制度改革符合法律要求。深化行政審批制度改革就是根據(jù)社會發(fā)展的要求對政府權(quán)力進(jìn)行重新界定和分配, 進(jìn)行信息公開, 接受社會監(jiān)督, 防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生, 深化行政審批制度的改革也在推動法治政府的建設(shè)。
1. 行政審批事項的取消和下放與法律的修改和廢止相同步。
各級人大應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要及時對行政審批有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行及時的調(diào)整與修改, 并對《行政許可法》在實施中存在的問題及時地進(jìn)行修改, 將成熟的經(jīng)驗上升到法律的高度, 確保行政審批制度的改革在法治的軌道中進(jìn)行, 有法可依有法必依, , 依法推動行政審批制度改革, 確保改革的合法性以及權(quán)威性, 實現(xiàn)法律的建、修改和廢止與行政審批事項的取消下放同步協(xié)調(diào)進(jìn)行, 為行政審批制度的改革提供法律保障。
2. 鼓勵地方政府進(jìn)行行政審批的創(chuàng)新與嘗試。
由于各地的具體情況不同, 全國不能“一刀切”和一概而論, 應(yīng)當(dāng)鼓勵有改革需求的地方政府進(jìn)行先行先試, 不斷創(chuàng)新, 總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)。這就需要中央政府進(jìn)行授權(quán), 允許具備相關(guān)條件的地方政府進(jìn)行嘗試, 對行政審批事項、審批程序等進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整, 釋放改革活力。同時需要對行政審批的實施加強(qiáng)監(jiān)管, 建立多元的監(jiān)管體系, 立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督等協(xié)調(diào)聯(lián)動, 并建立健全相關(guān)懲戒機(jī)制, 增加違法成本, 以確保行政審批制度改革的落實和實施。
(四) 支持社會組織的發(fā)展以承接政府轉(zhuǎn)移的職能
簡政放權(quán)是我國行政審批制度改革的一個重要內(nèi)容, 將政府的權(quán)力放權(quán)與市場和社會, 充分發(fā)揮市場在資源優(yōu)化配置中的作用, 激發(fā)社會活力, 推動政府職能轉(zhuǎn)變。因此, 就需要社會中介組織作為載體承接政府轉(zhuǎn)移的職能, 進(jìn)一步規(guī)范各類中介組織, 這就要求中介組織提升自身能力, 促使中介組織進(jìn)行自身建設(shè)和發(fā)展以適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變, 明確自身職責(zé), 進(jìn)行去行政化獨立自主的運行, 有序承接政府轉(zhuǎn)移的社會職能, 促進(jìn)行政審批制度改革, 為行政審批制度改革提供外部推動力, 實現(xiàn)中央政府、地方政府以及社會組織之間信息的低成本的傳遞與溝通。
1. 提高社會組織的公共服務(wù)能力。
提高社會組織的公共服務(wù)能力, 首先要培育社會公益組織, 提高社會公益組織的服務(wù)能力, 并促進(jìn)相關(guān)免稅政策的實施, 進(jìn)一步減少行政審批的收費;其次要大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會, 按照市場化的原則來完善行業(yè)協(xié)會, 并進(jìn)行去行政化改革, 實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的獨立發(fā)展, 充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用, 制定和完善相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn), 進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開, 為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù);最后要注重社區(qū)組織服務(wù)能力的培育, 發(fā)揮社區(qū)在社會治理中的作用, 調(diào)動公民參與社會公共事務(wù)管理的積極性。
2. 培育社會組織的創(chuàng)新治理能力。
培育社會組織的創(chuàng)新治理能力, 主要通過政府購買公共服務(wù)的方式來實現(xiàn)。在一些領(lǐng)域中政府配置資源會導(dǎo)致效率低下, 存在著政府失靈, 因此可以充分利用社會組織, 使政府從微觀經(jīng)濟(jì)管理與具體服務(wù)中解脫出來, 整合社會資源, 不斷完善相關(guān)規(guī)章制度, 發(fā)揮社會組織的作用, 激發(fā)社會組織的活力, 通過社會組織來提供公共服務(wù), 有利于充分整合和利用社會分散資源, 優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu), 同時也是創(chuàng)新社會治理的重要方式。
五、結(jié)論
推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度要求, 也是全面深化改革的總目標(biāo)。政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分, 所以應(yīng)充分發(fā)揮政府的作用, 促使一個更有效的政府的形成, 為國家治理體系的運行提供基本組織框架。繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革, 以深化行政審批制度的改革為重點推動政府職能的轉(zhuǎn)變, 并進(jìn)行相關(guān)聯(lián)動性改革, 完善相關(guān)配套政策, 簡政放權(quán), 放管結(jié)合, 建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府, 正確處理好政府、市場和社會的關(guān)系, 發(fā)揮社會組織的作用, 形成以政府為主導(dǎo)的多元治理模式, 提高政府治理能力, 促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。
我國進(jìn)行了多輪行政審批制度改革, 雖然已經(jīng)取得了一定的成效, 但是還存在一系列的問題。盡管改革過程中遇到了很多阻力, 我們依舊要對改革充滿信心, 改革的前途是光明的, 不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn), 繼續(xù)深化行政審批制度改革, 對行政審批制度改革進(jìn)行統(tǒng)一的頂層設(shè)計, 與政府主賬號和機(jī)構(gòu)改革相協(xié)調(diào), 轉(zhuǎn)變政府職能, 提高政府效能, 進(jìn)一步提高國家治理能力。在國際競爭日益激烈的今天, 政府治理能力的提高以及國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)有利于提升國家綜合實力, 使國家在國際競爭中處于優(yōu)勢。
參考文獻(xiàn)：略
