圖：鄭州市人民政府
2006年6月12日“全國電子政務工作會”提出：“到2010年，政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠實現(xiàn)在線處理”，這是有史以來中央第一次在電子政務領域提出具體的數(shù)量指標。一時間，“網(wǎng)上審批”開始成為我國當前電子政務建設的一項重要內(nèi)容，也成為各地政府網(wǎng)站建設的必備欄目。
日前，本刊記者在鄭州的采訪中，對鄭州市近些年來開展的行政許可網(wǎng)上辦理（以下簡稱“網(wǎng)上審批”）情況進行了重點了解。
一、逐步推進的網(wǎng)上審批
根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的定義，所謂“行政許可”，“是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為”?？梢哉f“行政許可”是政府的一項基本職能，也是和社會公眾交往最為直接的一個途徑。行政許可效率的高低、成效的好壞，直接決定著社會公眾對政府的印象。
隨著我國政務信息化的深入，政府部門紛紛利用信息技術手段來促進行政許可，俗稱“在線辦事”或“網(wǎng)上審批”。但在線辦事的實現(xiàn)又是難度最大的工程，它不僅取決于電子政務的整體建設水平，還受政府部門利益的制約。因此，在前幾年還不具備在線辦事能力的情況下，鄭州市通過信息公開的辦法，將全市所有辦事大廳的審批項目通過政府網(wǎng)站公開，讓所有審批表格都能通過網(wǎng)站下載。
在各項基本具備實現(xiàn)在線辦事的條件后，2005年，鄭州市開始規(guī)劃建設“鄭州市網(wǎng)上行政審批服務中心”，實現(xiàn)由物理形式的各部門分散的“辦事大廳”模式向虛擬的“一站式”的電子化辦公轉變。
2006年3月1日，系統(tǒng)正式開通運行，首批上網(wǎng)運行的審批事項為278個，業(yè)務涵蓋44個委局。系統(tǒng)提供網(wǎng)上受理和大廳受理兩個模式，用戶還可以在線咨詢、預約、投訴，并隨時通過互聯(lián)網(wǎng)查詢辦理結果；可以通過市政府短信平臺和用戶溝通，告知辦理結果和需要補辦材料等信息；效能監(jiān)督模塊提供了受理網(wǎng)上投訴、跟蹤督辦、效能統(tǒng)計等功能，領導功能模塊提供了監(jiān)督、報表統(tǒng)計等功能。
鄭州市網(wǎng)上審批業(yè)務的主要采取了如下辦法：
第一步，網(wǎng)上審批業(yè)務申請人需要在網(wǎng)上注冊身份。如果是自然人在注冊的時候需遞交身份證的掃描件，如果是企業(yè)法人則需要企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的掃描件。接受注冊及有關信息核實的工作由鄭州市電子政務中心擔當。
第二步，在注冊成功后，申請人可以登錄“鄭州市網(wǎng)上行政審批中心”（http://zzsp.zhengzhou.gov.cn），找到對應的部門，提出辦理要求。網(wǎng)站會根據(jù)所申請項目的不同彈出相應的電子表格讓申請人網(wǎng)上填寫。
第三步，網(wǎng)上遞交的申請件首先會傳到電子政務中心，由電子政務中心工作人員進行初審并作出“受理”或“不受理”的判斷。申請件一旦“受理”，會傳遞給相關職能部門的辦事人員，要求其在規(guī)定的時間內(nèi)辦結。在這個過程中如發(fā)生某一需要進一步確認溝通的事項，會采用短信通知的方式聯(lián)系申請人。
第四步，在辦理過程中，申請人可以在網(wǎng)站上查詢辦理情況。辦結以后，可以在網(wǎng)站上查詢到結果并得到手機短信通知。
第五步，如辦理成功，則由申請人赴相關職能部門領取辦理結果。
在這個過程中，有一個步驟非常關鍵，即第一步身份認證工作。無論是自然人還是法人，只有經(jīng)過身份認證才可以在網(wǎng)上進行各種審批業(yè)務的申請。這也是一個近似“單點登錄，全程用戶管理”的過程，因為在通過遞交身份證、營業(yè)執(zhí)照等證明文件電子版進行身份確認以后，該“用戶”便可以一勞永逸地進行各種業(yè)務辦理，不必到各個職能部門一一進行確認。這樣既節(jié)省了時間，也提高了效率。
當然，這種形式的“網(wǎng)上審批”有一個前提——即申請人不需遞交相關證照的原件。另外最終的辦理結果需要申請人到相關機構領取，這一步不能“網(wǎng)上辦理”。
這套流程對一些業(yè)務相對簡單，辦理時不需要遞交有關證照原件的審批事項來說效果最為明顯。
記者在鄭州市勞動和社會保障局勞動工資處看到，由于該機構所涉及的“實行特殊工時制”審批全程不需要遞交有關證照原件，因此實現(xiàn)了全程信息化辦理。
勞動工資處的一個工作人員告訴記者：“以前企業(yè)來我們這辦業(yè)務的時候，經(jīng)常第一次先過來領表，回去填完再送過來。有的時候填寫不對甚至會來回跑好幾趟。不但企業(yè)辦事人員不勝其煩，我們辦公室里也是人滿為患。”
“自從2006年3月實行網(wǎng)上審批以后，這種現(xiàn)象就再也沒有了，企業(yè)不需要來領表，直接在網(wǎng)上填寫即可，表格是否填寫正確只要看我們是否給予‘受理’信號，修改也很方便，直接在網(wǎng)上進行?，F(xiàn)在企業(yè)只需來我們這里一趟領取最終辦理結果即可。企業(yè)的效益大大節(jié)省，我們的工作量也減輕了。”
“最開始有些企業(yè)不了解網(wǎng)上審批，還是跑到我們這里來交表。我們就正好利用這樣的機會對企業(yè)進行網(wǎng)上審批的“啟蒙”——現(xiàn)場指導他們在辦公室的電腦上登記錄入。這樣基本上每個企業(yè)只來一次，下次就自動在家里填了，回去以后還起到了宣傳作用。”
圖：鄭州市勞動和社會保障局的網(wǎng)上審批申請頁面
二、現(xiàn)實中的障礙
鄭州市沒有建物理的行政審批大廳，各個委辦局分別在各自的辦公地點辦理行政許可事項。地理上的分散使網(wǎng)上審批更加具有經(jīng)濟意義和社會效益，上文提到的勞動和社會保障局的例子便是一個典型。
但是，鄭州市的網(wǎng)上審批在實際操作中也不是一帆風順，歸結起來問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一、程序障礙
目前鄭州市能進行業(yè)務網(wǎng)上受理的主要是一些不需要遞交相關證照原價的流程，如果按規(guī)定需要遞交原件，則最多只能做到一些初始表單的網(wǎng)上下載、填寫，辦理時還得由申請人到政府部門窗口辦理。
遞交原件，是為了審核申請人身份的需要，是對申請程序負責任的表現(xiàn)，但是在信息化的今天，這一過程無疑對開展網(wǎng)上審批已經(jīng)起到了阻礙作用。那么，能否通過將有關證照的原件進行電子化處理來實現(xiàn)呢？
鄭州市進行了嘗試，但又遇到新的問題：按照現(xiàn)有的流程，企業(yè)在注冊過程中需要先接受衛(wèi)生監(jiān)督部門的檢查，獲得《衛(wèi)生許可證》以后再拿著該證到工商部門辦理登記。鄭州市曾試著讓衛(wèi)生監(jiān)督部門出具的《衛(wèi)生許可證》掃描入庫，使之可以在內(nèi)網(wǎng)上查詢得到——想藉此來為企業(yè)登記的網(wǎng)上辦理鋪平道路。但是這一做法在工商部門那里卻遇到了麻煩。工商部門表示，出具《衛(wèi)生許可證》原件由工商行業(yè)的明文規(guī)定，如果要換一種形式，改為網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫查詢的方式來審核，除非市政府發(fā)一個專門的文件。
對此，鄭州市電子政務中心主任盛鐸很是感慨：“應該說，把政府部門出具的相關證照通過電子掃描，上網(wǎng)查詢的方式對于申請人辦事來說更加簡便，相比紙質文件也更加不容易造假。但是在現(xiàn)有的條件下就是行不通，這已經(jīng)成為阻礙網(wǎng)上審批業(yè)務開展的一個重大障礙”。
二、管理障礙
除了程序上的障礙以外，還有一個管理上的問題。包括鄭州市在內(nèi)的國內(nèi)大部分地區(qū)的情況是：電子政務中心（或信息中心）只負責網(wǎng)上審批的技術實現(xiàn)，對各個職能部門網(wǎng)上審批業(yè)務的具體開展沒有督導權。這就導致了實際工作中“責”“權”關系的不協(xié)調(diào)，不統(tǒng)一。
技術部門僅從技術角度提出方案的實施建議，具體網(wǎng)上審批的效果好壞要取決于各個職能部門對網(wǎng)上審批業(yè)務的重視程度。容易造成技術部門“一頭熱”的情況，也容易造成不同職能部門之間的“冷熱不均”。從長遠來看，網(wǎng)上審批業(yè)務的開展，還需要從整體上建立一種統(tǒng)一、高效的管理機制。
三、心理障礙
并聯(lián)審批的實施還需經(jīng)過一道心理關。因為畢竟這是一項新事物，對于政府機關的眾多非技術部門來說，將傳統(tǒng)的流程放到網(wǎng)上，由原來的面對面辦理改為在電腦上辦理，總有一些心理上的不適應。
記者在鄭州采訪時看到，一些部門利用種種借口來躲避電子政務中心所提出網(wǎng)上審批要求。姑且不論“借口”背后是否有部門利益的小算盤，光這些借口本身，其實就體現(xiàn)了對信息技術及其功能的不了解。
三、呼喚“整體戰(zhàn)略”
程序障礙根源于網(wǎng)上辦事與現(xiàn)實中辦事在流程、管理制度、法律法規(guī)等方面的沖突。網(wǎng)上審批畢竟不是將現(xiàn)實中的行政審批原封不動的移植到網(wǎng)上，它需要根據(jù)信息化的特點對原有的流程進行梳理、調(diào)整。例如在現(xiàn)實中某些業(yè)務的開設、檢查、注銷可能是要在三個不同的窗口辦理，而信息化以后在同一個界面下即可完成；
管理障礙根源于信息化過程中的責、權、利三者關系是否能協(xié)調(diào)統(tǒng)一；
心理障礙根源于對信息化的認識以及部門利益。
上述三大障礙的存在，容易導致“網(wǎng)上審批”的膚淺化——使網(wǎng)上審批僅僅能完成網(wǎng)上表單下載、信息遞交等比較“初級”的工作，而不能再更深一步地發(fā)揮信息技術的優(yōu)勢。最典型的例子就是跨部門的“并聯(lián)審批”。本刊在2005年初曾經(jīng)報道過北京市建設的“電子政務網(wǎng)上審批平臺”，當時，北京市發(fā)改委聯(lián)合財政局等八個部門共同推進這項工程。“截至2004年12月底，共實現(xiàn)了市政府35個委辦局的 350項審批業(yè)務網(wǎng)上審批和服務提供。”“但在這300多項業(yè)務中，僅有人事局、發(fā)改委協(xié)同辦理的‘國內(nèi)駐京機構人員辦理工作居住證’業(yè)務實現(xiàn)了‘并聯(lián)審批’”。在本文中我們也可以看到，本來鄭州市衛(wèi)生監(jiān)督所和鄭州市工商局本來可以實現(xiàn)并聯(lián)審批，但是因為工商部門按照規(guī)定必須查驗《衛(wèi)生許可證》的原件，導致了“并聯(lián)”的“中斷”，辦事人不得不分別跑兩個部門。
以上鄭州市網(wǎng)上審批業(yè)務在實踐中遇到的障礙其實也是全國各級政府所普遍面臨的共性問題。
自從06年全國電子政務工作會把“到2010年，政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠實現(xiàn)在線處理”定為我國“十一五”電子政務建設的主要目標后，很多地方政府也紛紛在自己的地方電子政務規(guī)劃中確立了“50％”的目標。
依筆者看來，這個“50％”的目標能不能按期實現(xiàn)，關鍵在于看我們怎么來理解“實現(xiàn)在線處理”——如果說能實現(xiàn)“辦事流程的網(wǎng)上公示”、“相關表單的下載”就算是“實現(xiàn)在線處理”的話，那么其實我們很多政府現(xiàn)在就已經(jīng)完成了“50％”，有些甚至已經(jīng)達到“80％”了。但如果我們提高一些對自己的要求，真正站在“服務型政府”的立場上作一些思考的話，“在線處理”不應該就這么簡單——至少要實現(xiàn)單個流程的全過程網(wǎng)上處理，并努力實現(xiàn)跨部門的并聯(lián)審批。
在鄭州的采訪中，記者深刻地感覺到這種相對“深層次”網(wǎng)上審批的實現(xiàn)是一個復雜的系統(tǒng)工程，依靠技術“單兵作戰(zhàn)”已經(jīng)起不了太大的作用，關鍵在于能否從管理體制、法律法規(guī)、思想觀念等方面整體跟進。國家有關部門應盡快根據(jù)信息化的特點，對有關辦事流程的規(guī)定進行修正或補充，從程序上為網(wǎng)上審批的實現(xiàn)創(chuàng)造良好環(huán)境；而開展網(wǎng)上審批的各級政府本身，則應該從管理體制、技術培訓等方面入手，為“網(wǎng)上審批”朝著更有效、更實用的階段邁進掃清障礙。只有這樣，我們才能在2010年到來之際，迎來一個金燦燦、沉甸甸的“50％”，為人民交上一份滿意的答卷。
