摘要：營商環(huán)境就是生產力，優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產力、提升競爭力。目前，數(shù)字化轉型中營商環(huán)境優(yōu)化已取得一定成果，但仍然面臨數(shù)字法治相關制度不完善、數(shù)字平臺治理規(guī)則體系不健全，政務數(shù)據(jù)收集使用存在風險等諸多挑戰(zhàn)。化解傳統(tǒng)營商環(huán)境服務與數(shù)字時代發(fā)展的矛盾迫在眉睫。為此，需要明晰數(shù)字時代政府轉型背景下營商環(huán)境優(yōu)化問題。通過推動構建數(shù)字法治體系、明確數(shù)據(jù)收集使用規(guī)則、促進部門和區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展，對促進我國營商環(huán)境優(yōu)化，經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。
黨的二十大報告提出要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。優(yōu)化營商環(huán)境是中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要一環(huán)。2022年6月，國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見指出，為適應新一輪科技革命和產業(yè)變革，推進數(shù)字化發(fā)展，加快數(shù)字政府建設成為必然要求。2023年2月16日，“首屆中國數(shù)字營商環(huán)境高峰論壇”在北京召開，會議發(fā)布了中國數(shù)字賦能營商環(huán)境創(chuàng)新改革實踐報告（2022)。該報告強調了在當前產業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產業(yè)化發(fā)展趨勢下，“數(shù)字化”和“營商環(huán)境”已然成為促進經(jīng)濟效率提升和推動高質量發(fā)展的兩大基礎性支撐。數(shù)字經(jīng)濟時代營商環(huán)境優(yōu)化需要政府與市場協(xié)同發(fā)揮作用。在政府數(shù)字化轉型的背景下，政府能掌握市場主體更豐富的數(shù)據(jù)，從而有效提升政府政務服務能力和法治監(jiān)管能力，但也面臨數(shù)據(jù)平臺治理規(guī)則不完善、數(shù)據(jù)收集使用問題和技術風險亟待化解等難題。本文通過分析數(shù)字政府建設背景下營商環(huán)境現(xiàn)狀和困境并提出相應對策，以期為政府數(shù)字化轉型過程中如何優(yōu)化營商環(huán)境提供一定的實踐參考。
1數(shù)字政府背景下營商環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀
1.1提升政務服務質量，實現(xiàn)市場主體保護
1.1.1業(yè)務流程再造
政府業(yè)務流程再造，即在政府對市場主體行使行政權力之時，以信息技術為基礎和支撐，通過數(shù)字技術優(yōu)化政務整體流程，實現(xiàn)政務程序的重構與銜接，從而提高整體的服務質量和效率。數(shù)字化政務可以通過自動化、智能化來取消或者簡化替代等方式來進一步優(yōu)化行政審批服務，簡化主體登記注冊流程，極大程度避免線下“來回奔波”的辦理程序和材料文件的重復提交，極大提升了市場主體獲得政務服務的便利性。例如，廣西省南寧市依托廣西數(shù)字政務一體化平臺，研發(fā)駕駛員從業(yè)資格智能審判系統(tǒng)，實現(xiàn)兩個高頻政務辦理事項：網(wǎng)約車司機從業(yè)資格核發(fā)和巡游車司機從業(yè)資格證核發(fā)“掃臉即辦”，由原來辦理所需的7個環(huán)節(jié)縮減為1個環(huán)節(jié)，32個工作日的證件辦理周期縮減為最快“當日拿證”。
1.1.2集約化政務服務
現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展迅速，市場環(huán)境瞬息萬變。傳統(tǒng)的政府服務模式由于主管業(yè)務不同、業(yè)務流程分割等因素在部門協(xié)同辦公、業(yè)務流轉、服務監(jiān)管上存在一定程度的割裂，這些問題會在一定程度上對營商環(huán)境會造成影響。在政府數(shù)字化轉型背景之下，數(shù)字政府通過搭建平臺來整合相關部門，組織各個部門在規(guī)定時間內辦理事件，實現(xiàn)集約化管理。數(shù)字化管理可以促使各個政府部門溝通協(xié)同并實現(xiàn)聯(lián)動，從而改變各政府部門之間信息流通不暢和重復建設等現(xiàn)象，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)性整合和共享，打破部門之間的“信息孤島”。例如，目前南寧市的駕駛員從業(yè)資格智能審判系統(tǒng)與廣西道路運輸電子證照系統(tǒng)的電子證照順利實現(xiàn)對接，符合相應條件的駕駛員可以通過手機移動端成功申領電子版從業(yè)資格證，政務服務模式的創(chuàng)新，極大程度促進辦事“零材料”“少跑腿”“當日辦”實現(xiàn)，通過政務服務環(huán)節(jié)的不斷優(yōu)化助力營商環(huán)境大幅飛躍。
1.2強化監(jiān)管執(zhí)法，營造良好市場環(huán)境
公平有序的市場無疑是良好營商環(huán)境的“沃土”，但此前提必然是執(zhí)行行之有效的監(jiān)管。數(shù)字政府建設使監(jiān)管執(zhí)法盡可能覆蓋每一交易環(huán)節(jié)，并使收集完畢且精準智能的執(zhí)法數(shù)據(jù)進行整合成為可能。例如，在市場信用監(jiān)管領域，成都“守信通”打通行政審批事前、事中、事后全流程，對數(shù)據(jù)庫內企業(yè)進行信用評估并形成政務專屬動態(tài)信用評分，對于評分達標的企業(yè)開啟“綠色通道”，有條件地縮短行政審批辦理周期。
政府數(shù)字技術的使用，一方面能夠極大提高執(zhí)法部門的證據(jù)收集能力，可以實現(xiàn)對行政執(zhí)法監(jiān)管重點：企業(yè)的安全生產情況和環(huán)境污染狀況相關證據(jù)的精準收集，有助于解決執(zhí)法部門舉證能力不足、執(zhí)法力度不強等問題，使監(jiān)管執(zhí)法更加具有針對性和更加高效。由此，在數(shù)字政府建設背景下，政府能夠更加精準高效地打擊企業(yè)外部性問題。另一方面數(shù)字化治理能夠強化信息公開，增強信息的透明度和流通性。目前處于信息爆炸的時代，過量信息會淹沒市場主體的需求內容。數(shù)字化給信息的流通和傳遞提供了便利，在解決市場主體獲取信息不對稱的情況上有著天然優(yōu)勢。推行數(shù)字政府，可以對相關企業(yè)所需信息進行精準推送。數(shù)字政府背景下，各地正在逐步將公共數(shù)據(jù)服務納入公共服務體系，基礎公共信息數(shù)據(jù)正在安全有序開放。數(shù)據(jù)信息在不同政府部門間自由流通，逐步打破信息壁壘，推動市場主體監(jiān)管登記、所有權信息等高價值數(shù)據(jù)面向社會開放，市場環(huán)境向著更加公平、開放、透明的方向發(fā)展。
1.3增強法治保障，促進營商環(huán)境優(yōu)化
1.3.1中央層面
黨的十八大以來，黨中央國務院對于營商環(huán)境建設工作給予高度重視。優(yōu)化營商環(huán)境條例等一系列文件的相繼出臺，進一步明確和強調當前我國在營商環(huán)境建設過程中的工作要求和工作任務，使優(yōu)化營商環(huán)境步入規(guī)范化、制度化、法治化軌道，為我國數(shù)字經(jīng)濟和市場經(jīng)濟發(fā)展保駕護航
1.3.2地方層面
各地按照黨中央國務院的具體部署和指導，及時吸收借鑒先進經(jīng)驗，并先后將實踐證明行之有效的政策、基層探索經(jīng)驗上升到法規(guī)制度層面。2023年以來，各省市又先后從政務服務、執(zhí)法監(jiān)管等方面創(chuàng)新營商環(huán)境領域相關政策，使其進一步系統(tǒng)化、規(guī)范化，從制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供有力保障和支撐法治是最好的營商環(huán)境。營商環(huán)境的優(yōu)化，實現(xiàn)公平、透明、可預期營商環(huán)境的目標，有賴于法治。只有著力增加營商環(huán)境領域的“良法”供應，并逐步將重點放在“良法”的落地、實施和運行方面，才能在法治軌道上營造更加優(yōu)質的營商環(huán)境以釋放市場活力，推進和保障經(jīng)濟高質量發(fā)展。
2數(shù)字政府背景下營商環(huán)境建設困境與反思
2.1數(shù)字法治相關制度有待完善
在優(yōu)化營商環(huán)境條例等一系列文件出臺后，各省市區(qū)也相繼出臺了地方性法規(guī)、規(guī)章等，但從國家層面看，中國在數(shù)據(jù)領域的立法相對滯后，除2021年頒布的數(shù)據(jù)安全法以外，暫無其他專門立法。從地方層面看，各地在按照黨中央國務院部署下出臺的優(yōu)化營商環(huán)境條例中，絕大多數(shù)省市并未明確或是另行出臺地方數(shù)字治理規(guī)則，已有的數(shù)據(jù)規(guī)則在內容上亦有相對局限性，僅對數(shù)據(jù)的收集、使用、共享、過失追責等問題作出原則性規(guī)定，在公共數(shù)據(jù)范圍上亦有局限性，僅涉及政務、金融、司法等相關部門；目前各地方法規(guī)條例等主要針對傳統(tǒng)營商環(huán)境領域的改善，在數(shù)字營商環(huán)境建設方面的規(guī)定涉及較少。
營商環(huán)境數(shù)字化優(yōu)化過程中，數(shù)據(jù)技術使用的潛在風險導致“算法黑箱”，大數(shù)據(jù)與人工智能“掩飾”下的不正當競爭行為的涌現(xiàn)無不損害市場主體的權益，當前領域的知識產權保護法律制度缺位對數(shù)字法治建設提出了更高的要求。但現(xiàn)有制度對國際營商環(huán)境評價指標所重視的數(shù)據(jù)的隱私保護、跨境流動、治理標準等問題尚未形成體系，與數(shù)字法治與數(shù)據(jù)治理相關的基礎設施建設、行政審批流程、爭議解決方式、設施載體治理、跨部門跨區(qū)域協(xié)作等相關環(huán)節(jié)亦有待國家高質量立法跟進。
2.2數(shù)字平臺治理規(guī)則有待健全
當前在建設全國統(tǒng)一大市場的背景下，需要持續(xù)推動跨城市商事服務便利化和國內市場的暢通高效。但由于缺乏對數(shù)據(jù)平臺建設的系統(tǒng)性、全國性實施方案，不同區(qū)域、不同部門數(shù)據(jù)平臺搭建計劃紛繁復雜，缺乏融合性。數(shù)字平臺的治理規(guī)則體系尚不完善，在冗雜的數(shù)字平臺下，分級分類勢在必行。同時，較大規(guī)模平臺的規(guī)制與調整尚不成熟，政府監(jiān)管滯后，故而平臺治理規(guī)則和模式亟待健全與升級。除公共信用平臺、稅務平臺等國家倡導的“大平臺”建設較有統(tǒng)一性外，各地方機關通常從當?shù)貙嶋H出發(fā)建立一系列地方平臺。
各省市數(shù)字政務平臺豐富多樣固然有其優(yōu)越性，但目前我國在積極推動構建“一帶一路”立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡，進一步擴大開放，打造國際化的營商環(huán)境，增強國內國際雙循環(huán)的動力和活力，必須要求數(shù)字政府將實現(xiàn)跨部門協(xié)同視為基礎工作，充分整合相關組織機構，推進跨區(qū)域、跨層級、跨部門融合以及資源共享和業(yè)務協(xié)同，形成整體聯(lián)動、同頻共振的格局。
2.3政務數(shù)據(jù)收集使用有待改進
優(yōu)化營商環(huán)境作為一項系統(tǒng)性的整體工程，市場主體的發(fā)展對諸如營商環(huán)境評價指標、國家及各省市政策文件、企業(yè)典型案例等重要材料的數(shù)據(jù)需求量大。但數(shù)字政府轉型背景下，數(shù)據(jù)資產化管理平臺處于缺位狀態(tài)，對企業(yè)數(shù)據(jù)的存儲處于零星式、分散化階段，容易造成數(shù)據(jù)丟失、數(shù)據(jù)混淆等問題。企業(yè)能夠生產實施動態(tài)數(shù)據(jù)，但政企數(shù)據(jù)互認暫時還難以彌合。此外，當前營商環(huán)境評價的調查方式仍然以抽樣調查為主，評價數(shù)據(jù)具有滯后性、局限性，與實際情況存在一定偏差，對實際營商環(huán)境建設工作的參考性有一定局限，數(shù)據(jù)平臺智能監(jiān)測推動傳統(tǒng)評價方式向常態(tài)化、全量化方向發(fā)展。數(shù)字政府建設過程中收集的政務數(shù)據(jù)積累雖然豐富，但是在有效利用和成果轉化方面存在短板，即政府占有大量沉睡數(shù)據(jù)并未向社會面開放，政務數(shù)據(jù)難以轉化為治理效能問題。基于此，各部門亟須改進對各業(yè)務系統(tǒng)內的營商環(huán)境數(shù)據(jù)的利用轉化，避免數(shù)據(jù)“束之高閣”，進而淪落為數(shù)據(jù)平臺的儲存負擔。
2.4數(shù)據(jù)利用技術風險有待化解
在數(shù)字政府背景下，超量企業(yè)數(shù)據(jù)共享和算法運用服務于政府的經(jīng)濟監(jiān)管、社會管理、公共服務職能等。基于不同的使用目標交叉，政府可能會出現(xiàn)“算法濫用”，極易侵犯市場主體合法權益，影響到企業(yè)的良性健康發(fā)展。超量的企業(yè)數(shù)據(jù)共享為企業(yè)提供快速便利服務，更加便捷地進行信息披露，增加公司內部治理的透明度，有利于加強相關部門對企業(yè)進行全過程監(jiān)管，但這種便捷化的數(shù)據(jù)共享與公開也使得企業(yè)的商業(yè)秘密更加容易泄露，市場主體的商業(yè)信息保護難度增加。此外，由于算法系統(tǒng)是非透明的，企業(yè)難以參透其規(guī)則，難以實現(xiàn)行政決策過程中的“公眾參與”，被動接受算法結果。在一定意義上，政府對企業(yè)監(jiān)管的“算法”是一種行政權力的行使，而且由于這種“算法”目前并不屬于“政府信息”，企業(yè)無法依據(jù)相關法規(guī)申請“信息公開”，亦很難有其他救濟途徑。故而對企業(yè)數(shù)據(jù)的利用和算法具有風險，實際上可能損害營商環(huán)境，需要積極化解。
3數(shù)字政府建設背景下營商環(huán)境優(yōu)化路徑
3.1加快制度創(chuàng)新，構建制度體系
在營商環(huán)境優(yōu)化過程中，應當著力構建系統(tǒng)完備的制度體系，并將工作的重點放在制度的落地、實施和運行方面。目前，我國在優(yōu)化營商環(huán)境過程中出臺了一系列政策，但數(shù)字化發(fā)展領域的政策較少且未形成體系，某些領域甚至面臨著法律監(jiān)管空缺的局面。因此，營商環(huán)境優(yōu)化需要完善相關領域法制并構建系統(tǒng)完備的法治體系。
其一，應當以法律制度規(guī)范政府對市場主體的數(shù)據(jù)收集、管理和使用行為。通過立法明確政府對市場主體監(jiān)管和提供服務所必需的有關數(shù)據(jù)行使行政權力，對市場主體數(shù)據(jù)要素和知識產權提供制度保障。其二，完善數(shù)字法治相關政策的協(xié)商與反饋機制。一方面，可以構建市場主體與決策制定者之間的政策溝通機制，市場主體作為營商環(huán)境的感知者，對于自身數(shù)據(jù)的掌握更加優(yōu)越，其溝通機制使其可以平等直接表達意見，并在此過程中熟悉經(jīng)濟政策的走向和制度執(zhí)行強度，增強制度認同，提高決策的科學性和準確性，提高政府的監(jiān)管質量和政務服務效率。另一方面，建立數(shù)字經(jīng)濟公共政策的反饋機制。市場主體是數(shù)字經(jīng)濟的直接參與者，市場主體親歷政策落地的反饋分析能為政策制定者在完善數(shù)字法治體系的過程中探索經(jīng)驗，政策反饋機制的構建可為數(shù)字法治的立法建構與體系完善提供實踐啟示。
3.2創(chuàng)新協(xié)同方式，搭建一體化平臺
當前正是我國政府數(shù)字化轉型的關鍵時期，數(shù)字政府建設已進入新階段，數(shù)字技術正在加速融入政府管理和服務中。數(shù)字平臺建設的孤立性和復雜性正在掣肘營商環(huán)境的優(yōu)化進程。故而在政府數(shù)字化轉型過程中，需要積極推動政務平臺融合，推動全國范圍內建立各省各級協(xié)同聯(lián)動的一體化政務平臺，并始終強化“政府即平臺”的理念，引進數(shù)字專業(yè)人才和技術，不斷維護和完善數(shù)字平臺功能并對其持續(xù)優(yōu)化。此外，數(shù)字化必然離不開大數(shù)據(jù)，通過發(fā)揮大數(shù)據(jù)管理機構的融通作用，適當引入人工智能、云計算等先進技術，對各類平臺數(shù)據(jù)進行優(yōu)化與整合，推進公共數(shù)據(jù)開放共享，從而杜絕重復建設，保障政府線上辦理的透明化和信息公開化，提高政府服務效率和便企利民的水平。
在平臺搭建升級過程中，政府需要積極借助社會力量，與社會信息企業(yè)之間建立合作關系，并通過引進專業(yè)人才和技術，對政府內部人員進行相關專業(yè)培訓，增強平臺政務服務認知與專業(yè)技能，對政府目前階段使用的辦公系統(tǒng)進行優(yōu)化。通過平臺的搭建和系統(tǒng)的優(yōu)化，打破傳統(tǒng)政府各個部門辦公系統(tǒng)內部存在的交流壁壘，加強政府各部門以及各級單位之間的有效溝通，推進跨區(qū)域、跨層級、跨部門等的服務融合、資源共享和業(yè)務協(xié)同，形成整體聯(lián)動、同頻共振的格局。通過構建數(shù)據(jù)驅動的數(shù)字政府，激發(fā)企業(yè)活力、提高要素生產率，能夠更加迅速發(fā)現(xiàn)、優(yōu)化、整合影響市場主體的政府履職環(huán)節(jié)，從而進一步實現(xiàn)市場主體保護，推動全國統(tǒng)一市場的建設，為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境打下堅實基礎。
3.3強化數(shù)據(jù)收集，推進數(shù)據(jù)供給
數(shù)字經(jīng)濟時代，優(yōu)化營商環(huán)境需要牢牢牽住“數(shù)字治理”的“牛鼻子”。公共數(shù)據(jù)的高質量、可信賴的數(shù)據(jù)供給，是市場主體在數(shù)字經(jīng)濟時代實現(xiàn)長足發(fā)展的動力。
時下，政府數(shù)據(jù)要素供給側與市場主體與非儲存數(shù)據(jù)政府主體的數(shù)據(jù)要素需求側之間存在一定的緊張關系。基于此，可從以下兩點構建有序的公共數(shù)據(jù)供給體系：其一，成立專門機構對市場主體數(shù)據(jù)進行收集和審查。政府在履職或者提供服務的過程中已然掌握相當數(shù)量的市場主體數(shù)據(jù)，其可以視為歸集數(shù)據(jù)的天然優(yōu)勢主體。為避免數(shù)據(jù)要素資源分配不均和數(shù)據(jù)要素供給端不足的情況，在歸集數(shù)據(jù)過程中需要為市場主體履行數(shù)據(jù)義務提供相應的咨詢和指導。專門機構日常對數(shù)據(jù)進行挖掘和分析，對當?shù)貭I商環(huán)境進行精準監(jiān)測，為相關產業(yè)提供行業(yè)預警，為具體經(jīng)濟政策和措施提供數(shù)據(jù)支持。其二，建立公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調機制，形成數(shù)據(jù)開放共享的標準體系，將政府收集的公共數(shù)據(jù)分為禁止共享、有條件共享和無條件共享等類別。例如，若某類企業(yè)數(shù)據(jù)涉及國家安全、公共安全、社會治理等方面，則相關政府部門需要無條件共享；若該數(shù)據(jù)有區(qū)域性、僅與行業(yè)主管部門職能具有關聯(lián)性，則可拒絕與其他非涉該事務或區(qū)域部門共享數(shù)據(jù)，以維護市場主體相關權益。故而，需要以新思維、新視角、新方式為市場主體在數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展中提供基礎數(shù)據(jù)要素供給，強化相關政府部門對市場主體的收集工作，以適應數(shù)字經(jīng)濟時代營商環(huán)境發(fā)展，最大程度釋放數(shù)字經(jīng)濟時代數(shù)據(jù)要素的價值。
3.4保障數(shù)據(jù)安全，化解技術風險
優(yōu)化數(shù)字時代營商環(huán)境對數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)安全提出了更高的要求，需要增強對知識產權和數(shù)據(jù)隱私的保護，積極化解數(shù)據(jù)要素使用的技術風險。
數(shù)據(jù)使用上，要在政府平臺系統(tǒng)內建立安全性高、簡潔清晰的數(shù)據(jù)專區(qū)，通過全面聯(lián)通的基礎數(shù)據(jù)庫構建政府、市場主體等多主體參與的數(shù)據(jù)鏈條。同時要進一步明確政府數(shù)據(jù)平臺內數(shù)據(jù)使用界限，建立可市場化的公共數(shù)據(jù)使用清單，規(guī)范政府對公共數(shù)據(jù)的使用權限，保障數(shù)據(jù)資源有序對接。營商環(huán)境優(yōu)化離不開知識產權的保護和運用，由于數(shù)據(jù)使用不當造成的市場主體知識產權侵權糾紛頻繁發(fā)生。因此，政府的數(shù)字化專業(yè)應當致力于建立完善的多元化知識產權保護模式，來保護市場主體創(chuàng)新的營商環(huán)境；知識產權相關部門可以運用數(shù)字技術，例如侵權假冒線索的智能識別、證據(jù)追蹤等來提升對知識產權保護的水平和效果。在技術風險化解上，由于“算法未知”是由于科學技術不確定性導致的風險，需要建立風險防控機制，以提前應對不確定性帶來的沖擊。建議將政府監(jiān)管系統(tǒng)的重要“算法”列入“政府信息”，受中華人民共和國政府信息公開條例約束，由相關市場主體依法申請公開。
4結語
建設數(shù)字法治政府是我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略。法治化營商環(huán)境是最穩(wěn)固的營商環(huán)境。在政府數(shù)字化轉型的過程中，加快推進數(shù)字營商環(huán)境優(yōu)化，通過完善數(shù)字法治體系、健全數(shù)字平臺治理規(guī)則、規(guī)范數(shù)據(jù)使用和防范技術風險等，以政府數(shù)字化轉型推動治理方式創(chuàng)新，持續(xù)深化改革，積極跟進國際數(shù)字營商環(huán)境評價指標體系研究，結合我國國情適當借鑒學習，為各類經(jīng)營主體投資創(chuàng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好市場環(huán)境，激發(fā)各類經(jīng)營主體活力，以全力營造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。
