基金項目：本文為國家社科基金重大招標課題《地方服務型政府建構路徑與對策》(批準號：09&ZD063)的階段性成果；北京大學、復旦大學、吉林大學“國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心”研究成果。
一切政治現象首先源自地方，地方是國家繁榮發(fā)展的基地。對于我國這樣超大型的國家而言，地方服務型政府的建構與調整具有重要意義。黨的十八大報告要求“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。①這是對全國地方服務型政府建設的結構性要求，是指導地方服務型政府建設的方向性規(guī)定。
一、地方服務型政府探索實踐
政府服務是政府的題中應有之義，并非是一個從無到有的創(chuàng)新概念。從本質上講，政府就是為服務民眾而協(xié)調社會，為服務社會而解決問題，政府如果沒有服務內涵，實際上就失去了存在的必要，甚至會變成“利維坦”式的怪物。作為社會主義國家的政府，更應該從內而外地履行服務職能。我國地方政府從計劃經濟轉向市場經濟進程中，種種成就都說明了政府服務的努力。當然，也存在種種矛盾與沖突，由此，突出了服務型政府建構調整的必要，這是應對現實、順應時代的現實性與戰(zhàn)略性使命。
我國服務型政府的官方命題，由2004年溫家寶在中央黨校省部級領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)典禮上正式提出，從此掀起了建設地方服務型政府的熱潮。各地政府紛紛行動起來，各顯神通、豐富多彩、轟轟烈烈，形成了服務形式多元、服務內容豐富、服務熱情高漲的局面，并在實踐上表現為四類模型。
第一，工具理性類型。“公共服務就其根本原因而言是一個政治工具”②，地方服務型政府的實踐嘗試以重視工具與形式為主要表現，其價值選擇內含于工具運用之中。其中有主動式，如行政服務中心、服務承諾制、公示制度等，這些主動創(chuàng)新舉措構成地方服務型政府建設的突出亮點；有互動式，如政務微信與微博、人民論壇、政務信箱等，主要借助網絡平臺與網絡技術等現代通訊工具，擴展政府與民眾的溝通渠道，從而構成地方服務型政府價值互動的直接展現；還有傳統(tǒng)式，如信訪、投訴電話等形式，這些了解基層、接近民意的途徑，也構成了地方民眾監(jiān)督政府的重要渠道，在地方服務型政府的建構中發(fā)揮著重要作用。
第二，功能理性類型。如果說，工具理性中的機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新和形式創(chuàng)新是地方服務型政府建構的外在表現，那么，功能理性是實現機制持續(xù)良性運行、確保工具理性正常發(fā)揮的內在質的保證。功能理性是指明晰的功能劃分與完善的功能支撐。深圳、順德、隨州等地的改革具有深刻意義。深圳的“行政三分”雖然沒有繼續(xù)推行下去，但是，將行政管理職能分成決策、執(zhí)行和監(jiān)督三部分，并試圖以三者的相輔相成、相互制約、相互協(xié)調來突破集中與集權弊端，其意義是非同凡響的；順德以梳理黨政結構為突破口，重新整合我們黨的功能與政府的功能，不僅具有基層實際的應對性，而且具有創(chuàng)新的勇敢性，一定程度緩解了黨政交叉、功能重疊的體制性困境；隨州的部門精簡，開創(chuàng)了當時我國地方政府大部制改革的先河。除此之外，不少地方政府都不同形式地推進地方政府服務功能的回歸。
第三，依據理性類型。這是為地方政府機制性變革與功能理性成果鞏固化、秩序化，實現改革的依據跟進與制度完善的實踐嘗試。“法律并不是為了法律自身而制定的，而是通過法律的執(zhí)行成為社會的約束，使國家的各個部分各得其所、各盡其職”③。各地改革實踐反復證明，沒有法律依據的改革，很容易異化與夭折。南京市人民政府頒布《關于推進服務型政府建設的實施意見》(2003)、吉林省人民政府頒布《關于加強服務型政府機關建設的意見》(2005)、深圳市頒布《深圳市行政服務管理規(guī)定》(2010)、湖南省政府頒布《湖南省政府服務規(guī)定》(2011)都為我國地方政府改革提供依據理性的樣本。這些地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章雖然還沒有上升到國家意志，但在地方服務型政府建構中提供了切實可行的依據。這些規(guī)范涉及到地方政府的服務屬性、服務職能、服務范圍、服務職責、服務程序等，從而使地方政府在一定的條文下，明白自己該服務什么、不該服務什么、怎么服務、服務到什么程度，并進一步為確保地方政府服務定位不錯位、服務到位不失位、服務正位不越位提供前瞻性、探索性的依據，為進一步推進地方服務型政府制度化、法治化填補了理性的平臺。
第四，主觀意志性類型。即地方服務型政府建構中，主要領導人的主觀意志突出，個人色彩濃重。這與前述三類不同，卻又與前三類有著不同程度的交叉與連接，構成我國地方服務型政府建構的現實。由于歷史的慣性，我國地方領導人尤其是一把手相對擁有很大的權力，其他領導人往往只是配角。由于我國的發(fā)展基本呈現趕超型特點，快速、超常規(guī)成為政府強勢的基本密碼，自上而下的行政推動成為政府主宰的主流策略，導致地方服務型政府建設主要表現為地方主要領導人主導的現狀，他們通過行政指令、憑借個人魅力，影響著地方政府整體功能的發(fā)揮。他們的價值導向是地方利益最大化，這就是他們在中央與地方之間、制度剛性與制度彈性之間尋求生長空間的動力源，并在“因地制宜”、“從實際出發(fā)”的進程中，將超常規(guī)的自主性行為嵌入地方服務型政府建構的策略中，從而“經意”與“不經意”地增加了主觀意志性與超越制度的大膽性。
上述四種類型各具特色。工具理性類側重于機制創(chuàng)新，功能理性類側重于一定程度的體制創(chuàng)新，依據理性類側重于法理性嘗試，主觀意志性類側重于傳統(tǒng)慣性的沿用，并構成我國改革特定階段的一種較為普遍現象，需要下大力氣去破解。上述四種服務型政府類型在實踐中相互交叉、相互耦合，始終處于變動之中，很難將實踐建設中的地方服務型政府一一對號入座。
二、地方服務型政府建構的成就
在各地實踐中，地方服務型政府建構既有彌足珍貴的成功探索，也有令人擔憂的過猶不及。當然，成績是主流，主要表現在以下四個方面。
第一，由被動適應轉向主動創(chuàng)新。以往地方政府改革的動力往往源于下級服從上級、地方服從中央，源于GDP為核心的同比數據，源于以地方局部硬件變化的比拼。但是，隨著改革的深化，迫使地方政府真切認識到民生無小事的道理，并日益認識到自上而下的管制型、全能式的政府模式已經越來越不適應現實需要。事實上，有些地方政府家長式作風以及個人權威主義，已經產生了嚴重的負面效應，忽視公眾感知的行為取向導致日益嚴重的群體性事件，不得不把更多的精力轉向為公眾提供更多、更優(yōu)質的公共服務上來。我們黨十六屆三中全會第一次提出建設服務型政府的目標，我們黨十八屆三中全會從切實轉變政府職能、深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式、建設法治型的角度，再次將建設服務型政府提到了一個新的高度。建構服務型政府不僅是一個出現頻率最多的概念之一，還從過去學界的呼吁倒逼政府行為，開始從被動適應轉變?yōu)榉e極主動創(chuàng)新，各地政府為不斷滿足民眾對公共服務的需求而努力。以行政服務中心的發(fā)展為例。從構建一個平臺，到逐步以自身行為改變政府形象，乃至推動政府職能有效整合。盡管各地形式不同，但是，在為民眾提供全方位、快捷式服務的流程中，竟高度一致地表現為主動、公開、透明、熱情。尤其是各地行政服務中心窗口之間的協(xié)同活躍，引發(fā)了部門之間的大部制探索，一定程度填補了原來政府部門之間的縫隙，展現出整體性、便捷性、連貫性、統(tǒng)一性特點，有效實現了公共服務的增量與優(yōu)化。
第二，由理念詮釋轉向具體實踐。服務型政府源自西方20世紀80年代以來新公共管理與新公共服務理論。其實，我們黨早就把全心全意為人民服務視為政治宗旨與執(zhí)政理念。當下，在改革推動下，地方政府已經從理念詮釋轉向具體行動。政府理念轉變就是將服務的基本價值內化為政府官員頭腦中的思想，這不是一件朝夕之間就能辦成的事，需要一個長期普及與深入人心的過程；政府理念轉變就是要將自身角色實現從管理者向服務者的身份轉型，并在具體環(huán)節(jié)與節(jié)點上尋找突破口，逐步變成可操作的機制與流程，進而演化成公務員的基本職責與考核標準；政府理念轉變就是要將服務理念外化為體制與機制，并將公示制、承諾制、督查制、考核制、淘汰制與服務具體化、規(guī)范化相連，將行風評議、個人述職、行政問責等環(huán)節(jié)視為喚起公務員深入基層、深入群眾、了解實際、服務民眾的制度推力。從實際來看，地方政府在服務型政府建構過程表現出來的豐富多彩格局，說明地方政府的創(chuàng)新行動仍然停留在機制創(chuàng)新層面，沒有突破工具性的實用主義特征。如何推動服務型政府建構向縱深發(fā)展，“既是我國深化行政體制改革的根本方向，也是深化行政體制改革的核心和重點。”④
第三，由形式更新轉向內涵創(chuàng)新。地方政府在公共服務供給過程中經歷了一個由表及里、由外而內的過程。一般來說，各地構建服務型政府一開始都更多注重外在形式。由于任職短暫以及普遍的追趕，地方政府更加愿意短、平、快地出成績，更愿意從容易被人感知的外部運作上入手。如市長熱線開通，各級領導的電話號碼公布于報端，然而，卻忽視了民眾的內心感知，忽視與市民對話的質量。萬人評議更多注重了參與人數與覆蓋面，卻忽視了公眾參與的規(guī)律。顯然，建構服務型政府需要付出學習成本，學習的邏輯通常是由易到難，因而，簡單而直接的形式更容易成為人們的首選。但是，隨著改革逐漸進入“深水區(qū)”，外部環(huán)境日趨成熟，公眾日趨理性，社會日趨進步，對政府服務的表層“零敲碎打”越來越不能滿足民眾的需求，服務型政府的內涵價值與質量要求越來越被提上議事日程。由形式更新轉向內涵創(chuàng)新就成為必然趨勢，否則，就會落入形式主義窠臼，服務型政府也只是空有其表。越來越多的地方政府日益認識到，依然停留在形式化的階段是一件勞民傷財的事情。因此，各地服務型政府的建設開始認真設置服務標準、服務責任，開始從內生的價值上重新審視公共服務的形式，強調公正公平的價值彰顯，實現服務目標理性化、服務方法規(guī)范化、服務環(huán)節(jié)程序化，服務內容優(yōu)質化，服務考核公開化。
第四，由主觀服務轉向客觀擔待。所謂主觀服務是指習慣性地以自我為核心，出于主觀意志與主觀判斷，單向性地輸送服務形式，單方面地確定服務內容，單一性地規(guī)定服務標準，結果往往表現為“自以為是、自我欣賞、自娛自樂”，公民只是被動接受服務的對象。其實，地方政府服務的真諦是以民為本與實事求是。政府如果只強調自己供給了什么，不在乎公民真正需要什么，只強調自己的真誠程度，忽視了民眾的困難程度，那么，即使地方政府提供了服務，民眾也不一定見情，不一定會滿意，由此導致公共服務供給與需求之間的錯位與失衡。這種重給付輕回應、重主觀輕客觀的單向性服務模式，完全有悖于服務型政府本質。所謂客觀擔待是指以民眾的實際需求為出發(fā)點，以資源的現實存量狀況為基點，通過與民眾互動，了解與辨識民眾需求的局部與整體之分、明確與掌握民眾困難的眼前與長遠之別，來制定公共服務政策、采取公共服務形式、安排公共服務內容。這樣的客觀擔待必然“接近地氣”、“貼近民心”，必然獲得民眾的認同與回應。地方政府從主觀服務轉向客觀擔待的轉變，是檢驗究竟以政府為本位還是以民眾為本的分水嶺。要實現這種轉變，需要糾正封閉式的政府工作方式，克服自以為是的思維方式，擺脫主觀性的領導方式，杜絕強制性管理方式，在完善政民互動、長效互信基礎上，配套民眾參與機制與監(jiān)督服務機制?？梢?，地方政府的客觀擔待是反應民意、關注民生、符合民心的措施配套與制度建構。[page]
三、地方服務型政府建構的不足
在地方服務型政府建構中，問題與不足同時存在，主要表現在以下四個方面。
第一，地方服務型政府構建中的形式主義傾向。就是服務無心，目標模糊，說得多、做得少，有誠意、成效少。他們本末倒置誤解服務，認為是為了社會穩(wěn)定而提供服務。一些地方政府只惦念著“一票否決制”，他們出于政績考慮而滿足公眾要求，為了避免批評而解決民眾困難，出于息事寧人而提供服務，認為“水平就是擺平”；他們不明實際，不辯社會不穩(wěn)定的原因，簡單地為穩(wěn)定而穩(wěn)定，認為“穩(wěn)定就是搞定”；他們以“烏紗帽”為重，往往將關注民生視為自身政治升遷的敲門磚，由此形成地方政府競相承諾，構成隱性競爭，導致服務秩序失范，從而使服務型政府變成又一輪政治競標賽。“人民是我們的力量，沒有人民，我們的各項宣言就無法實現”⑤，空有“人本”理念，天天高喊“為人民服務”口號，并不等于將服務真正落實到實處。政府的服務不是取決于領導人的“良心”與“覺悟”，不是“賢人政治”之道，更不是個人恩賜。如果顛倒了服務與穩(wěn)定的關系，誤解了服務與政績的關系，那么，政府即使提供了服務，充其量只是某些領導人急功近利、得過且過的扭曲心態(tài)，完全有悖于服務型政府建構的價值。
第二，地方服務型政府建構中的疲軟主義傾向。就是服務無能，有心無力。歷史與現實反復證明，政府不是全能的，政府的服務也不是全能的。但是，不少地方政府似乎仍然沉浸在陳舊的思維定勢之中，他們希望將所有的服務都包攬下來，他們完全沒有意識到社會組織這支沉寂已久的力量，已經越來越多地參與到對社會、對民眾、對公共生活的服務中去。如果地方政府空有公共服務之心，空有大包大攬之志，卻不能真正站在廣大民眾切身利益的立場上，不能將蘊藏著巨大能量的社會組織吸引到公共服務中來，就無法在服務型政府構建過程中贏得民眾的支持和回應，就很可能造成地方政府耗費了大量人力、物力、財力，最后只落得“吃力不討好”的結局。一廂情愿不等于服務，滿腔熱情也不一定就能服務好。不少地方政府不能正確理解服務型政府的制度內涵，面對事物的千頭萬緒，不知從何下手，恨不得將什么內容都往服務型政府的“筐”里裝。實際上，是將服務等同于為民作主、將服務解讀為善意施舍、將服務誤解為責任替代，根本上，只是抓住權力不肯放，不肯失去自己的利益，卻不知完全背離了服務型政府的本質。“未來的公共服務將以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎，并與后兩者充分結合”⑥，地方政府只有真誠提供充分的制度空間，讓社會組織發(fā)育成長，誠懇與社會組織對話，自愿與社會組織協(xié)同，設身處地為公眾著想，以公眾的滿意度為標準，才是真正的公共服務。否則，只能空有美好的“服務”誠意，只是“畫餅充饑”而已。
第三，地方服務型政府建構中的技術主義傾向。過度依賴技術，缺乏體制與機制的改革，沒有周全的方案與價值內涵，也就談不上服務型政府的構建成效。有的地方政府實施“行政三分法”改革，從改革初衷來看，十分貼近“大部制”精神，可是在實際推行中卻演變成“用新瓶裝舊酒，憑空增加一層機構”的無奈結局⑦；有的地方政府建設“規(guī)范化服務型政府”，由于在公共服務內涵解讀上存在誤區(qū)，未能使改革方案呈現連續(xù)性效果，最終無法避免運動式的宿命，出現了“地方與中央脫節(jié)”、“重點與關鍵環(huán)節(jié)脫節(jié)”及“回應性不強”的問題；有的地方政府建設“項目導向服務型政府”，但是伴隨著運動式決策的弊端，還出現了協(xié)調失序與監(jiān)督失控等問題；有的地方政府建設“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧的服務型政府”，但是由于服務分類不均，在粗線條的運作中中斷了服務的美好方案；有的地方政府推行以服務為宗旨的財政體制改革，碰到了區(qū)域城鄉(xiāng)經濟與公共服務發(fā)展失衡問題的困擾；有的地方政府建設經濟導向的服務型政府，但是，由于無法擺脫自身經濟基礎弱的局限，最終只是在技術翻新，沒有帶來實質性的變化，終因牽扯到體制問題而休止⑧。上述地方政府都有服務初衷，然而，都因為匆匆從變革形式開始，結果直接導致地方服務型政府建設陷入困境，還劣化了政府在民眾中的口碑。這是一種典型的簡單化、政績化傾向的技術主義思維。
第四，地方服務型政府建構中的民粹主義傾向。原意的民粹主義萌芽于19世紀40—50年代的俄國。這在腐朽的沙皇俄國統(tǒng)治之下，民粹派思想先驅們在尋找俄國出路中具有積極意義。但是，他們將落后的村民理想化，將民眾的理想極端化，唯民眾為依靠、唯民眾為依據、唯民眾為主宰、唯民眾為唯一的思想，遭到以列寧為代表的俄國社會民主黨人的批判。當下的所謂民粹主義是指在地方服務型政府的建構中，一是表現為服務無度，缺乏分寸，不計成本、不講客觀條件、不遵循客觀規(guī)律，光想拿服務做招牌，出風頭、求政績；二是表現為服務變味，將服務承諾異化為遷就，將遷就異化為討好。有些地方政府只要民眾中有人開口，就會作出承諾，就會違背常規(guī)兌現，不顧民眾需求的實際需求與輕重緩急，不顧自身實際能力與整體規(guī)劃。過度承諾吊高了民眾的胃口，使自己處處被動。一旦承諾無法兌現，反而加劇了民眾對政府的不滿；三是表現為服務迷失，混淆公共性需求和私人性要求的區(qū)別，即使面對純粹私人要求的無理取鬧，只要對方找準時機，有的地方政府也會作出非理性的給付，不僅使公共利益受損，還造成政治笑話；四是表現為服務跟風，互相攀比、從眾心理、依樣畫葫蘆。既然大家都這么干，我也不能不干，不管實際情況有多大差異，不分輕重緩急、不明主次先后，忽視服務的秩序性和責任性，曲解中央關注民生的真諦，曲解社會穩(wěn)定的真諦，同樣背離了服務型政府建構的宗旨與目標。
四、地方服務型政府的結構性調整
服務型政府就是以公民和社會的需要為政府職能定位，以民意與民本的實現為政府行為導向，決策理性、政策透明、公正負責、服務有效的政府。要最大化地發(fā)揮地方服務型政府建構的積極能量，關鍵要實行整體的結構性調整。以人為本是調整的方向，轉變職能是調整的關鍵，從宏觀、中觀和微觀推進是調整的必由之路。
從宏觀上講，應將法治為路徑、創(chuàng)新為策略、民主為動力、合理配置中央與地方權力關系為依托、服務型政府為目標。從原則上來講，一是要處理好法治與創(chuàng)新的關系。一般來說，法治是國家發(fā)展的戰(zhàn)略，創(chuàng)新是國家發(fā)展的策略，兩者相得益彰、各得其所。但是，大多地方政府卻將兩者置于同等的策略地位，似乎法治得守規(guī)矩，創(chuàng)新得破規(guī)矩。其實，在地方服務型政府的建構中，每一個具體創(chuàng)新舉措只要遵守一定的程序，這種創(chuàng)新的積累就能變成學習的樣板，經驗經過時間的檢驗與實踐的推敲，就可以將合理的內容變成合法的規(guī)范，地方服務型政府的建構需要遵循這樣的規(guī)則；二是合理配置央地權力關系。央地權力的合理配置，不是意味著中央放權一放到底，而是在適當放權與有序配置中，調整中央權力的限度，制約地方權力的自由度，杜絕中央政府承諾、地方政府埋單，地方政府闖禍、中央政府埋單的怪現象，其中，重中之重是加強對公權力的監(jiān)督；三是處理好政府與企業(yè)的關系。地方政府可以具有“企業(yè)家”精神，但是，企業(yè)畢竟是市場核心主體，雖然“市場失靈如此普遍以至于政府幾乎每個方面都存在行動的可能”⑨，但是，政府的適當角色是回歸公共性，“最有效地與市場相互作用”⑩，以提供完善的公共產品和公共服務為己任，更好地保障產權，激勵創(chuàng)新，尊重市場在資源配置中的決定性作用，為企業(yè)的發(fā)展提供公平的競爭環(huán)境；四是處理好政府與民眾的關系。雖然“政府可以做出用公共開支來提供某種服務的決定”⑾，但是，促進社會組織成長、推進民眾成熟乃是政府真正的責任，當民眾可以“自己組織起來去尋求解決他們所面臨的共同問題的辦法，而不是等待‘政府’來為他們解決這些問題”⑿，真正長期有效的公私合作伙伴關系就成立了。在此基礎上，通過政府法治化、市場自由化、民主漸進化、地方自治化四位一體的平臺，開創(chuàng)合力、合理的地方服務型政府建設的新局面。
從中觀上講，應將調整地方服務型政府結構作為重要使命。首先，服務內容有限性是調整的力點。地方政府必須明確服務內容與服務范圍的合理限度，到底為誰服務、服務什么、服務到何種程度，不能是傳統(tǒng)職能的延續(xù)，而應該使社會發(fā)展狀況與地方政府服務側重點、梯度層次相匹配。當下，地方服務型政府調整的力點在于將自身職能的轉變和服務范圍的劃定緊密結合在一起，厘清職能定位與服務邊界、主體資格與服務權限、服務標準與效果評估等三重關系，以確立輕重緩急、主次先后，從而有序實現服務的有限性價值。
其次，民眾需求的客觀性是調整的重點。政府的公共服務是“建立在公民對話和公共利益的基礎上并且可以將其與公民對話和公共利益充分結合在一起”⒀的基礎上，隨著改革開放的深入，一方面凸顯了私人空間的獨立性和完整性，必然引發(fā)民眾的多元利益、多元價值、多元目標、多元需求，另一方面需要在厘清彼此界限的基礎上形成“介于國家與社會之間進行調節(jié)的一個領域”⒁。民眾需求的多元化并不意味著民眾的任何需求都需要得到政府的回應，這不僅會超出地方政府職能范圍，而且這種“超載”，必將影響服務的質量。因而，在回應民眾需求的過程中，地方政府在縱向上，應確定服務的時間表或路線圖，界定并把握眼前需求、長遠需求、局部需求、總體需求的區(qū)別。在橫向上，根據自身的職能規(guī)定，做該做的事、管該管的事，最終實現民眾實際需求與政府能力相匹配。
再次，服務民生的理智性是調整的難點。所謂民生包括民意、民情、民需與民求。民意是民眾的意志取向，民情是民眾的客觀實情，民需是民眾的普遍困難，民求是民眾的具體危急。“地方政府不僅僅是為中央國家服務的目的而設立的，更重要的是，從本質意義上來說，它是包含了地方民眾所認為的民主生活交往方式的集大成者”⒂。就是說，地方政府的責任是關注、調節(jié)、服務地方民生。實際民生狀況與政府服務回應是正比例關系，涉及到表達主體與內容的多寡。這種正比例關系理應使地方政府作出相應的承諾與服務。問題在于：一是民生難題積重難返，一時難以全部解決；二是民生困難只能客觀了解，不能主觀誘導；三是民生困難有不同階段與群體之別，如果將民生困難固定化，無疑脫離服務實際，也達不到解難效果；四是為民眾服務不能異化成妥協(xié)與遷就，更不能異化為討好與特色壓力，有的地方政府因為在重大會議期間有人上訪，以無原則的應諾換來當事人打道回府；五是民眾是有群分與類別的，毛澤東說過，凡是有人類的地方都有左中右。在社會轉型、體制轉軌之際，各種追求與需求都會冒出來，完全有可能在政府展開服務之際，趁機不達目的不罷休，還可能趁機要挾，因此，理智服務民生是調整的難點。馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都與利益相關”⒃。地方政府應在民意多元性訴求中，辨別真?zhèn)?、輕重、大小與緩急，設計出合情、合理、合乎事物本身規(guī)律的標準，來作為服務民眾的依據。
最后，地方服務型政府整體性調整是亮點。服務民眾的出發(fā)點和落腳點都在于體現以人為本，托克維爾曾經指出，人民對于政府而言，“猶如上帝之統(tǒng)治宇宙。人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，并用于人民”⒄。我們黨特別強調民眾的滿意程度是檢驗政府服務成功與否的關鍵，民眾滿意的內容應該包含兩個方面，一是理性制定服務指標，包括地方政府服務回應速率、頻率、準確率；二是理性測定民眾滿意的客觀性、代表性、廣泛性，既不能將服務中的點滴不足視為服務的整體質量，也不能將局部的成就掩蓋整體的缺陷。需要用整體性的思維與邏輯性的聯系來面對政府的服務水平，這樣，各地政府的服務才會將真誠努力變成豐富多彩的實際行動。
從微觀上講，應將完善地方服務型政府每一個具體行為作為目標。主要體現在政府的執(zhí)法行為、機關人員素質、機構編制與服務形式等方面。規(guī)范政府執(zhí)法行為是體現服務型政府的普遍要求，也是法治建設的直接體現。政府執(zhí)法行為既要有據，又要有理，還要有情。地方服務型政府的具體行為合乎法律依據與情理是天經地義的，不會有人懷疑。但是，問題就出在情理上。“情理”作為一個整體概念，已歷經幾千年延續(xù)，經久不息，但是，如果認真剖析一下，發(fā)現是“情”和“理”的組合，而且情在前，理在后。“理”一般理解為合理、合乎人之常情、合乎禮數、合乎人們交往的規(guī)律。對于“情”，以往常常將它視之為人情、私人交情、情份，往往歸咎為與法治對峙的人治范疇。筆者以為，這樣的解讀有失偏頗。服務型政府的建構，除了合法性與合理性要求以外，還應該做到有情有義。從具體來講，我們所謂的服務人性化，就是要求在提供服務中，以活生生的、具體的人為對象，而不能將人虛化，要求在合法、合理標準的同時，給予特定當事人的人文關懷。從一般來講，就是要求在管制中包含服務，在執(zhí)法中保留服務，在懲處中不忘服務，例如，實施處罰時不忘出示證件、告知原因、提供依據、提醒事后訴權等。當然，在服務中應該不忘堅持原則，不忘法律規(guī)范。
關于機關人員素質問題。政府每一個工作人員都是政府具體服務行為中的執(zhí)行者、操作者、經手人，機關人員素質關系到服務質量的優(yōu)劣，關系到能不能將合法性、合理性、有情有義三者巧妙結合，這是服務水平、服務質量、民眾滿意度的具體要求。
關于機構編制問題。政府機關人員多少都由編制把關，機構編制直接關系到政府機構的精簡與膨脹。當下實行“大部制”改革，我們除了在機構數量、機構合并方面進行大膽探索以外，也應該將機構“大部制”與人員“大編制”改革密切相連。以編制改革來推動職能精簡，用職能精簡來審視固守多年的“編制法定”，達到調整政府職能、整合機構規(guī)模、控制機構編制的目的。
關于服務形式問題。當下主要以服務外包、政府購買服務為熱點。要創(chuàng)新政府公共服務供給方式，可引入市場競爭機制，以合同承包、憑單、招標等形式，將原本由政府提供的公共服務交給市場主體，以實現公共資源配置效益的最大化。其中，政府要提高服務的公開度與透明度，制定明確的服務價目表，將服務收費的種類、標準、價格以及收費款的功效、用途向民眾公開。另外，政府要提高行為的可預期性，對于已經承諾的事項，要信守承諾，并公開兌現承諾的時間表。政府行為可預期性越明晰，民眾滿意度就會隨之提升，政府運作細節(jié)考慮越周到，政府形象就會隨之改善。
我國體制改革已經進入了“深水區(qū)”，十多年地方服務型政府建構的探索實踐，積累了經驗，嘗試了苦澀，現在，應該進入整體調整的階段了。目的為了繼續(xù)推進改革進程，將改革成果與民眾共享，在調整的基礎上，探索地方政府整體性改革的規(guī)律。
注釋：
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作者簡介：沈榮華，男(1948-)，蘇州大學地方政府研究所所長教授博士生導師，鹿斌，男(1989-)，蘇州大學行政管理專業(yè)碩士研究生。
