作者：國家信息中心信息化研究部電子政務研究室副處長、兼任中國信息協會電子政務專業(yè)委員會副秘書長、國家信息中心網絡政府研究中心主任助理
責任編輯：admin
政府網站是信息化條件下政府密切聯系人民群眾的重要橋梁，也是網絡時代政府履行職責的重要平臺。近年來，各級政府積極適應信息技術發(fā)展、傳播方式變革，運用互聯網轉變政府職能、創(chuàng)新管理服務、提升治理能力，使政府網站成為信息公開、回應關切、提供服務的重要載體。但同時也有許多專家和群眾反映，一些政府網站也存在內容更新不及時、信息發(fā)布不準確、回應關切不積極、辦事服務不實用等問題，嚴重影響政府公信力、損害了群眾利益。近期，我們對相關問題進行了深入研究，在充分肯定政府網站建設取得成績的基礎上，客觀分析存在的問題及其根源，并提出進一步加強政府網站發(fā)展的對策建議。
一、我國政府網站建設進展及成績
自1999年“政府上網工程”啟動至今，在黨中央、國務院的高度重視和堅強領導下，我國政府網站迅猛發(fā)展，取得了明顯成效。
一是政策指導不斷強化。黨中央、國務院歷來高度重視政府信息化建設，提出政府信息化要“先走一步”。這些年來，中辦、國辦、中央網信辦等部門先后印發(fā)了《關于加強政府網站建設和管理工作的意見》(國辦發(fā)[2006]104號)、《關于進一步加強政府網站管理工作的通知》(國辦函[2011]40號)、《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》(國辦發(fā)[2013]100號)、《關于建立健全信息發(fā)布和政策解讀機制的意見》(中辦發(fā)[2014]21號)、《國務院辦公廳關于加強政府網站信息內容建設的意見》（國辦發(fā)[2014]57號）、《關于加強黨政機關網站安全管理的通知》（中網辦發(fā)文[2014]1號）等一系列文件，對用好互聯網特別是政府網站促進政府信息公開、提高政府公信力、加強政府網站管理等做出重要部署。習近平、李克強等中央領導也多次就政府如何利用互聯網和政府網站為民服務做出重要指示。
二是政府網站體系基本形成。政府門戶網站作為電子政務的重要組成部分，擔負著整個“虛擬政府”大門和政府在信息時代管理和服務的核心窗口兩項重要功能。近年來，我國各級政府相繼在互聯網上建立網站，探索和實現電子政務服務功能的網絡化，推進政府在線服務的拓展和深入。據CNNIC發(fā)布的數據顯示，截止到2014年底，我國以gov.cn為結尾的域名數為57024個。截至目前，100%的國務院組成部門和省級政府、99.1%的地市及85%以上的縣（區(qū)）政府都已經建設了政府網站，已經形成了以中央政府門戶網站為龍頭，覆蓋各級各部門的龐大政府網站體系。
三是政府網站成為政府信息公開的第一平臺?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，行政機關通過政府公報、政府網站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開政府信息，首次確立政府網站的法定地位。隨著互聯網的普及，網絡成為最開放、最透明的信息傳播渠道，很多政府的工作動態(tài)、政策文件、審批事項、財政預決算、“三公”經費等信息都是通過政府網站發(fā)布的。據統(tǒng)計，60家部委網站按照統(tǒng)一的標準規(guī)范公開了本部門的行政權力清單，省、市、區(qū)縣政府網站也進一步加大了公開力度，開通了相關專欄的網站比例達到了43%，超過30%的網站提供了行政權力運行流程圖。政府網站已經成為社會信息的權威來源，成為公眾和媒體了解政府的重要渠道和窗口。
四是互動交流和辦事服務逐步開展。政府網站普遍建立了網上信訪、領導信箱、在線訪談、行風熱線等網上互動欄目，聽取群眾意見建議并給予回復，公眾通過政府網站參政議政的渠道更加暢通。不少地方和部門網站圍繞公眾和企業(yè)辦事需求，整合行政資源，提供辦事指南、表格下載、在線辦理等服務。例如，2010年1月，浙江省開通政府網上辦事大廳，為公眾提供省級 43 個單位 800 多個審批事項的在線辦理工作。2012年10月，廣東省率先在全國建立了全省范圍內的“網上辦事大廳”，52個省級單位共計1619個辦事事項進駐大廳，同時21個地級以上市和順德區(qū)已完成了網上辦事分廳的建設，旨在實現各類行政審批、社會管理和公共服務事項網上全流程一站式辦理。此外，福建、江蘇等多個省也在積極推進網上辦事大廳建設。
二、我國政府網站發(fā)展存在的主要問題及原因分析
在總結成績的同時，也要清醒地看到存在的問題不容忽視。下面分析最突出的問題及主要原因：
?。ㄒ唬﹩栴}表現
一是網站信息更新不及時，互動交流不積極。信息時效性問題是許多政府網站的頑疾。不少網站存在“有欄目無內容”、“有內容不更新”等問題，部分基層政府網站還常常出現信息發(fā)布把關不嚴，內容不準確的現象，嚴重影響了政府網站權威性和公信力。同時，在回應關切、互動交流方面也存在無人回應、回應不及時、態(tài)度生硬、變相推諉與敷衍等問題。
二是辦事服務不實用，用戶體驗差。一方面，服務信息不實用，服務內容與實際辦事“兩張皮”的現象較為普遍，甚至同一個辦事事項經常會出現辦理流程不一致的現象，給老百姓帶來了極大困擾。同時，很多網站僅僅提供辦事指南、表格下載，無法實現網上咨詢、網上申請、結果反饋等功能，距離真正意義上的在線辦事仍有較大差距。另一方面，由于缺乏對網民行為的深刻了解，網站管理者從自身業(yè)務供給的角度出發(fā)，按照自己的理解不斷添加內容、上新服務，使得網站內容越來越繁雜，欄目設置如同迷宮，而當公眾查詢政府網上信息或服務時，卻常常面臨“提供的服務不需要、需要的服務找不到”的尷尬。
三是政府網站在互聯網信息傳播中表現不佳。在不斷豐富政府網站內容的同時，我們往往忽略了一個十分重要的環(huán)節(jié)，就是信息的“有效送達”?，F在，超過90%網民在互聯網上查找信息時，會首選使用搜索引擎，搜索已經成為公眾獲取信息的代名詞。研究表明，目前中央部委、省、市級政府網站信息能夠在搜索引擎上被公眾查找到的比例分別不足10%、8%和5%，意味著政府網站經過十幾年積累的海量信息在互聯網總體上處于“不可見”的狀態(tài)，即使是少量信息能夠被網民看到，也常常出現信息過時、不完整、不對路的情況，大量來自政府官方網站的權威信息無法及時被公眾方便、快捷地找到，反而被互聯網上充斥的一些負面、失實、詆毀信息所誤導，嚴重影響了政府形象。
?。ǘ┰蚍治?/strong>
之所以出現如上這些問題，其原因主要有以下三個方面：
一是缺乏政府網站統(tǒng)籌協調的管理機制。從宏觀層面看，我國政府網站管理總體上呈現“九龍治水”、“各管一塊”的局面，全國政府網站的統(tǒng)籌管理職能不甚明確。近年來，中辦、國辦、中央網信辦、中央編辦等部門分別從各自的職能角度對網站發(fā)展提出要求，由于各部門發(fā)文對象和范圍不同，到地方就容易造成多頭管理、政策脫節(jié)或相互矛盾等問題，給地方政府網站發(fā)展帶來不小的困惑。從微觀層面看，一個部門的政府網站管理也存在統(tǒng)籌不力的問題，有的部門網站歸辦公廳（室）管，有的歸信息處（或信息中心）管，甚至有的由建站公司代管，存在職責不清晰、內容無保障等問題，特別是大多數基層政府部門網站還處于“自建、自管”的分散建設狀態(tài)，普遍存在“有人建站、無人管理”、人員嚴重不足（往往一人身兼多職）、運維資金極度匱乏等問題。
二是對新時期政府網站信息傳播規(guī)律認識不足?；ヂ摼W的快速普及發(fā)展對人們的生產、工作、學習和生活方式發(fā)生廣泛而深刻的影響，對政府網站服務也帶來了新的挑戰(zhàn)。由于目前我國多數政府網站工作者還是傳統(tǒng)的“被動式”服務思維，對互聯網信息傳播規(guī)律新變化準備不足、應對不力，大多數政府網站還仍未充分建立符合互聯網傳播規(guī)律的信息傳播方式，對社會化平臺利用水平不夠，未能充分利用搜索引擎、微博、微信和社會化分享工具進行網站信息和服務的傳播，造成政府網站信息互聯網影響力較差，政府網站在互聯網信息傳播中有逐漸被邊緣化的危險。
三是支撐政府網站運行的新技術手段應用不夠。盡管部分政府網站主管領導已經認識到問題的嚴重性，但限于缺乏有效的技術監(jiān)測手段和精準的數據分析，無法準確把握網站用戶的訪問行為規(guī)律、不能有效識別用戶真實需求，找不到網上服務短板及其改進方向，往往都只能憑借自身經驗或參考同類型網站的一般做法，甚至有時只能依靠“拍腦袋”的方式來解決問題，到底用戶有哪些需求、用戶訪問網站的真實體驗如何，不得而知，以至于網站改版和提升服務的努力往往事與愿違、事倍功半，用戶體驗較差。
三、進一步加強政府網站發(fā)展的對策建議
建好管好政府網站是各級政府部門的重要職責，為進一步推進我國政府網站健康發(fā)展，針對上述問題，提出如下建議：
第一，強化政府網站統(tǒng)籌管理。強化政府網站主管部門的統(tǒng)籌協調職能，盡快啟動制定政府網站發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌重大政策研究和制定，協調解決政府網站發(fā)展中的重大問題，督促檢查重大事項落實。建立政府網站管理協調工作機制，加強同有關職能部門的協同銜接，形成分工合理、責任明確、落實有力、運轉順暢的政府網站推進工作機制。各地區(qū)、各部門要進一步提高認識，把政府網站列入重要議事日程，統(tǒng)一研究部署，及時解決工作中的重大問題。落實政府部門網站工作責任，部門領導要作為第一責任人，建立“業(yè)務部門抓內容、抓服務，技術部門提供保障”的網站運行機制，確保網站內容保障和技術保障工作落實到人，確保網站管理不缺位。
第二，提升政府網上信息互聯網影響力。提升政府網站信息資源互聯網影響力，充分利用政府網站及時回應社會熱點是一項系統(tǒng)工程，涉及多個相關職能部門，需要建立跨部門、跨層級協調工作機制。建議盡快實施由國家主導的“中國政府網站互聯網影響力提升工程”，全面開展政府網站信息可見性優(yōu)化工作,確保網民通過搜索引擎、社會化媒體等渠道查找相關政策信息時，相關政府網站的權威官方信息出現在網民第一視野之中。同時，政府網站也要善用政務微博、政務微信、移動客戶端、終端自適應等新技術，形成立體化、多渠道傳播格局，拓展網站信息傳播覆蓋面和影響力。
第三，利用新技術改善政府網站用戶體驗。當前，電子商務領域正在大量推廣基于大數據技術的營銷模式創(chuàng)新，通過對企業(yè)網站用戶瀏覽行為、搜索行為、購買行為的數據分析，挖掘用戶的行為習慣和喜好，主動向用戶推介產品和服務，真正做到從網民需求和體驗的角度提升服務質量，這一方面提高了企業(yè)電子商務水平，另一方面創(chuàng)新出更有效的企業(yè)營銷模式。商務領域在互聯網大數據方面的應用，對政府網上服務能力提升具有重要借鑒意義。隨著我國大數據理念的深入和應用的普及，政府為民服務的大數據時代也已經來臨。當前我國各級政府網站迫切需要轉變服務理念，充分利用大數據分析技術，主動分析和挖掘用戶需求，按照用戶行為規(guī)律和需求特征組織和提供個性化“千人千面”的網站服務，提升政府網站面向不同類型用戶群體的個性化、主動化、動態(tài)化服務能力，確保政府網站運轉高效、響應快速、辦事流暢、用戶滿意。
第四，創(chuàng)新政府網站績效評估體系。科學的績效評估是引導政府網站健康有序發(fā)展的有效指揮棒。自2002年以來，國內有多家機構先后開展了全國性的政府網站績效評估工作。在績效評估的推動下，各級政府加快政府網站普及，強化信息公開、網上辦事和政民互動三大服務功能，網站服務內容也不斷豐富。通過十多年的發(fā)展，我國政府網站總體上已經解決了內容和功能“有沒有”、“能不能”的問題。這其中，績效評估功不可沒。但隨著網民服務需求的不斷增多和對服務品質的日益追求，服務質量“好不好”已成為評估的關鍵，簡單的以功能“有無”的定性評價和信息“多少”的定量評價來引導網站發(fā)展的評估模式已經難以適應。當前，亟需探索建立一套新的引導政府網站發(fā)展的績效評估體系。筆者認為，下一階段，政府網站績效評估應該實現三個轉變：一是在評估內容上，要將現有的供給導向的評估方式，向兼顧供給和需求、更加注重用戶體驗的評估方式轉變，使網站真正實現用戶體驗與服務供給之間的有效銜接。二是在評估方法上，更加強調客觀量化。通過對訪問政府網站的所有用戶行為進行分析統(tǒng)計，可以更為定量、客觀評判網站用戶的真實體驗效果，這種全數據、全樣本的統(tǒng)計測評方式既能夠有效避免傳統(tǒng)用戶調研或人工模擬方法的局限性（如樣本代表性不足、調研問題寬泛等），又能夠規(guī)避對網站服務進行“好”或“不好”簡單定性判斷的主觀性。三是在組織形式上，要改變過去一年一次的定期評估，結果反饋更加強調實時性?；ヂ摼W上用戶需求變化快，需要做到實時動態(tài)管理服務績效，這一方面有利于政府及時做出科學的應對決策，另一方面有利于促進服務績效管理與網站改進優(yōu)化之間建立正向激勵的循環(huán)，引導和推進政府網站朝著管理更科學、服務更智慧的方向發(fā)展。
