一、簡政放權的新進展
自2013年新一屆政府組建以來，簡政放權得到了全方位的有序推進，它在激發(fā)市場和企業(yè)活力、釋放社會創(chuàng)造力、增強經濟發(fā)展動力方面取得了較好的成效。具體進展如下：
（一）大幅減少了行政審批事項，終結了非行政許可審批
在國務院層面，行政審批事項大幅減少，已提前完成新一屆政府組建之初關于“5年內砍掉國務院各部門1700多項行政審批事項的1/3”的承諾，這些被清理出來的權力和責任要么被保留、要么被取消、要么被下放。對于省級或市級政府各組成部門來說，一方面要承接上級相關部門下放的行政審批事項，另一方面要清理、取消和下放自身的行政審批事項，前者是“加法”，而后者是“減法”。對于縣（區(qū)）政府各組成部門來說，承接、清理、保留或取消行政審批事項是改革的主要內容。此外，2015年國務院層面全面終結了非行政許可審批事項，省以下政府正在積極推進。
?。ǘ┞鋵嵠髽I(yè)投資自主權，激發(fā)了市場主體的創(chuàng)造力
早在2004年7月，《國務院關于投資體制改革的決定》就提出要確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，落實企業(yè)投資自主權，但進展和效果不甚明顯。2013年國家發(fā)改委修訂了《政府核準的投資項目目錄》，2014年6月，國家發(fā)改委出臺《政府核準投資項目管理辦法》，2014年版投資目錄也隨之出爐。2015年6月，國家發(fā)改委修訂的《政府核準和備案投資項目管理條例（征求意見稿）》全文發(fā)布，進一步規(guī)范了政府對企業(yè)投資項目的核準、備案行為。在國家層面出臺相關文件之后，各省市也相應地修訂了政府核準投資項目的管理辦法和目錄，絕大部分投資項目備案在市縣即可辦理，企業(yè)投資自主權大為改觀。
?。ㄈp少職業(yè)資格許可和認定，釋放了市場主體創(chuàng)業(yè)興業(yè)的熱情
為了激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)興業(yè)的積極性，減少職業(yè)資格許可和認定成為新一輪簡政放權的重要內容。被減少的事項大致分為兩類：一是由國務院部門或地方部門設置的準入類職業(yè)資格；二是由政府部門或行業(yè)協會、學會自行設置的水平評價類職業(yè)資格。目前，各類職業(yè)資格許可和認定事項特別是地方自行設置的事項得以大幅度取消。當然，地方取消力度還有待加強，國家有關部門為此正在督導各地依法取消自行設置的職業(yè)資格許可和認定事項。
?。ㄋ模┣謇硪?guī)范收費項目，減輕了企業(yè)負擔，規(guī)范了市場秩序
清理規(guī)范的對象是行政事業(yè)性收費、政府性基金、經營服務性收費和行政審批中介服務項目收費。通過清理違規(guī)設立的收費基金或經營服務性收費，規(guī)范有法定設立依據的收費基金，編制并發(fā)布各級各類收費目錄清單，有效地減輕了企業(yè)負擔，規(guī)范了市場秩序。
?。ㄎ澹└母锷淌轮贫?，激發(fā)了社會投資活力和企業(yè)創(chuàng)新動力
這次商事制度改革旨在理順政府與市場和企業(yè)的關系，表現為兩個方面：一是通過制度創(chuàng)新與程序優(yōu)化降低企業(yè)開辦成本，例如全面實施“三證合一”“一照一碼”“先照后證”及其配套改革，取消最低注冊資本限制，實現注冊資本認繳，取消企業(yè)年檢，促進了新登記企業(yè)數量的增加。二是通過信息公開與信息化建設改善營商環(huán)境，例如即將于2016年年底建成的全國企業(yè)信用信息系統，將有效地培育企業(yè)誠信理念，促進企業(yè)的良性發(fā)展。
?。┮?guī)范中介服務，促進了政府職能轉移
中介服務是政府部分行政審批職能向社會的延伸。當前，承接政府職能的中介機構的業(yè)務范圍包括行政審批前置環(huán)節(jié)的技術審查、評估、鑒證、咨詢等事項。由于制度缺失等原因，中介機構普遍存在行業(yè)自律意識不強、市場競爭機制缺失、服務效率不高、監(jiān)管措施不到位等問題。針對這些弊病，各級政府都在制定行政審批中介服務管理辦法，從加強行業(yè)準入管理，切斷壟斷利益鏈條，規(guī)范中介服務收費，加強監(jiān)督管理等方面進行規(guī)范。
二、當前簡政放權工作存在的問題
?。ㄒ唬钠髽I(yè)的角度看簡政放權工作存在的問題
簡政放權要最大限度地激發(fā)市場主體活力，其直接受益者是企業(yè)，因而從企業(yè)的角度來評估簡政放權有其合理性。站在企業(yè)的角度，當前簡政放權工作存在的問題如下：
1.選擇性放權。部分正在取消和下放的行政審批事項存在“含金量”不高的問題，該下放的沒有下放，不該下放的又下放了。同時，簡政放權存在“重數量、輕質量”問題，雖然名義上要求數量、質量、落實、規(guī)范齊頭并進，但操作中明顯偏重于數量，達不到為企業(yè)提供方便、為市場增添活力的目的。比如一些“僵尸”權力事項，放不放其實意義不大；而那些與企業(yè)發(fā)展生死攸關的權力事項，放與不放對企業(yè)則影響深遠，但這方面做得不夠。
2.放權缺乏協同性。對于跨領域、跨部門、跨層級的權力下放，由于各部門放權時缺乏有效協調，導致有的權力事項取消或下放了，而相關的權力事項還沒有取消或下放，放權效果因此打了折扣。由于這些權力事項是關聯的，不協同放權就會給企業(yè)辦事造成更大的不便。比如工商、國土、環(huán)保方面的權力事項不僅分布于這些部門自身，而且在相關部門也有涉及，如果該同步下放的沒有同步下放，企業(yè)辦事反而會比以前更加煩瑣。
3.放權缺乏統一的標準。由于缺乏統一的標準，對于自己手中的權力是否應該下放或取消，除非上級有明確的指示，地方政府往往不容易把握。放權過程中的這種猶豫不決現象經常被歸因于地方留戀權力。部門戀權的現象不能說不存在，但有時是地方對放權存在模糊認識。有些權力事項在可放可不放之間，為了回避責任，涉權部門往往選擇不放，這使得企業(yè)辦事并沒有享受到應有的便利。
4.部門既得利益的阻撓。權和利常常是交織在一起的，如果某項權力的下放或取消會影響到部門利益，部門維護這項權力的動機就會很強烈。在現行法律框架內，如果這項權力的解釋依據較為模糊，那么即使有利于企業(yè)，上級部門也會在利益權衡中傾向于保留。
(二)從政府角度看簡政放權工作存在的問題
簡政放權的間接受益者是政府，因而評價簡政放權是否成功，還需要從政府角度來觀察。站在政府的角度，當前簡政放權碰到的許多問題是由放權不徹底、不到位、不協調、不接續(xù)、不配套造成的，表現在：
1.放權不徹底造成下級政府的自主權得不到保證。一些本來可以由地方決策的事項，由于審批權在上級部門，甚至在上上級部門，由于程序上的繁雜，往往影響政策落地的效率。上級部門在放權時存在“放小不放大、放虛不放實、放責不放權、明放暗不放”的現象，這就造成了“放權不到位、放權有水分、放權不徹底”。
2.放權不到位造成下級不敢擔責任。各級部門在梳理自己的權力時往往根據部門利益來決定權力的取舍，橫向和縱向部門之間的溝通不夠，政府與企業(yè)之間的溝通不夠。有些權力應該取消或下放，但由于溝通不夠，造成上級放權不到位，進而下級不敢擔責任。
3.放權不協調造成政府部門之間的相互掣肘。不少權力事項是相互關聯的。如果有的下放充分，而有的沒有下放，結果將不是減少而是增加了交易成本。所以，在放權之前，需要在部門之間，以及在政府與企業(yè)之間做好溝通。但這種溝通往往還停留在形式主義的層面，缺乏專業(yè)性、責任性，使簡政放權沒有達到真正的效果。
4.事中事后監(jiān)管跟不上造成審批讓位和監(jiān)管缺位并存。放權之后的監(jiān)管滯后是簡政放權的隱患。以工商局為例：一是企業(yè)、工商部門與后置審批部門之間的信息不對稱造成后置審批事項辦理不及時，甚至未辦理就直接從事經營活動。二是少數經營者設立公司存在隨意性。要么虛報夸大認繳額，要么無力經營，要么注冊資本不實。三是企業(yè)信用信息的共享聯動不夠，銀行、工商、稅務、質檢無法共享企業(yè)的信用信息。目前行政審批事項下放后，基層人員素質、技術設備跟不上要求，部門監(jiān)管能力不足，優(yōu)化服務的力度不夠，從而出現接不住的問題，形成了“中梗阻”。
5.放權不配套造成下級負擔加重。突出表現在兩個方面：一是放權不放編。為了解決下放的權力沒接住沒接好的問題，基層提出要增編增人以改善承接能力，但在減編控編的形勢下這一要求很難得到滿足，這就造成上面機構相對膨脹，下面機構相對精簡，該接的接不住也管不好。二是放責不放權。放下來的可能是責任而不是權力，造成“看得見卻管不著”，有了成績是上級的，而捅了婁子是下級的。改革后下級部門的工作量和責任明顯增加，造成新的權責不對等。
三、簡政放權對地方治理的影響
簡政放權對地方治理產生了深遠的影響，改善了地方治理邏輯，釋放了市場活力。
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地方治理的目標是多元的。地方治理目標決定著地方政府工作的主要內容，而地方政府的工作需要分解到相關職能部門去完成。治理目標的不同決定著工作內容的不同。根據地方工作實踐，可以把地方治理的目標分為兩大類：一類是契約化目標，這通常是指政府各部門在年初與上級部門簽訂的目標責任書所涵蓋的要求和指標。另一類是隨機性目標，這類目標通常由上級政府根據工作重心的調整而臨時動議。
既然下級部門與上級部門簽訂的目標責任書類似于契約，那么完成這些目標責任書的要求和指標便是剛性的。如果年底不能完成目標責任書的要求，問責成為必然，特別是一些重要的指標如安全生產、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等一票否決的指標。完成這些契約化的目標任務固然重要，但對隨機性的目標任務，地方黨政部門也不敢輕視。從某種程度上說，完成這些隨機性的目標任務有時比完成契約化的目標任務更加重要，因為它直接關系到上級領導的關切。地方黨政領導所接受的這種注意力轉變會深深地影響下屬。
要想完成上述兩類治理目標，地方政府必須做好如下三個方面的工作：一是常規(guī)性的工作；二是創(chuàng)造性的工作；三是包裝性的工作。年初的政府工作報告對一年工作的計劃決定了全年常規(guī)性工作的內容，這些常規(guī)性工作會被逐條分解給各個職能部門去落實。這些工作基本考慮到了年初與上級職能部門所簽訂的目標責任書。完成這些工作內容構成了各個職能部門的常規(guī)性工作。除了常規(guī)性的工作之外，某些部門會創(chuàng)造性地改善工作流程，增加工作內容，這些通常與本部門的領導或政府分管領導的個體偏好高度相關。包裝性的工作是為了贏得上級部門的好感，在上級領導面前表現出創(chuàng)新意識，這是地方干部的普遍心理。
這些多元的目標并沒有因為簡政放權而有太多的減少。簡政放權對地方治理目標的影響到底有多大呢？事實證明，可能并不是想象中的大，有些部門的工作量不但沒有減少，反而有所增加。由于承接了上級部門下放的審批事項，有些部門的工作量反而比以前更大了。
簡政放權對地方治理目標的影響因類型不同而有所差異。第一類地方治理的目標會因簡政放權的深入而有所改變；第二類治理目標則不受簡政放權的影響，因為這類治理目標與簡政放權的對象關系不大。在這類治理目標中，簡政放權不足以影響到地方治理的行為。
（二）地方治理對簡政放權的回應
地方治理要通過履行政府職能來完成，它最終體現在地方政治生態(tài)和治理邏輯上。隨著經濟社會的發(fā)展，政府職能勢必要隨之轉變。轉變政府職能有被動和主動之分。從被動的角度來說，簡政放權具有轉變地方政府職能的功效。簡政放權一方面是指權力在行政系統內的下放，另一方面也表現為政府向市場和社會放權。這兩者都涉及政府職能的轉變。從第一種情形來說，簡政放權有利于理順各級政府的職能，高層級政府更側重于宏觀調控和經濟調節(jié)；低層級政府更側重于市場監(jiān)管和社會服務。從第二種情形來說，簡政放權有利于理順政府與市場和社會的關系，即，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。建立政府權責清單，從前置審批改成事中事后監(jiān)管，將一些政府職能轉移給中介機構，等等，均是從轉移政府職能角度所實施的改革舉措。從主動的角度來說，簡政放權對地方治理的重要性是很明顯的。因為簡政放權直接改變了政府職能。
簡政放權改善了地方政治生態(tài)。簡政放權的一項重要工作是摸清權責底數，曬出權責清單，讓社會公眾知曉政府的權責界限，從而讓社會公眾來監(jiān)督政府的行為。與封閉的權責履行不同，這種曬出權責清單的做法有助于培育制度剛性，從而為政府行為內置約束條件。盡管仍然是為了完成上級部門的目標責任，但完成上級交辦的任務具有很強的確定性，特別是一些經濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等硬性任務，完成這些硬性任務有利于黨政領導保住自己的職位并得到晉升的機會。當然，為應付上級部門的檢查所做的變通也很普遍。
簡政放權重構了地方治理邏輯。東部發(fā)達省份的簡政放權是主動的，而西部欠發(fā)達地區(qū)的簡政放權有被動的表現。東部發(fā)達省份為了維持經濟發(fā)展動力，主動向市場和社會讓渡政府權力；而在西部欠發(fā)達地區(qū)，簡政放權是完成上級督查任務。主動放棄權力和被動放棄權力的效果大不一樣，東部發(fā)達省份的各項工作能夠趕在前頭，而西部欠發(fā)達地區(qū)的簡政放權則面臨著諸多困難。地方治理的慣性思維是重審批輕監(jiān)管，管理即審批，審批就是管理。改革后，審批的路子越走越窄，事中事后監(jiān)管得到了更多的重視。既然審批讓位于監(jiān)管，那么彈性的工作方式便有機會逐漸向剛性的工作方式轉變。
（三）簡政放權有助于釋放市場活力
簡政放權旨在重構政府與市場和社會的關系，即，行政體系內的權力下放和行政系統向市場和社會放權。第一種簡政放權模式是改上粗下細的政府權責關系為上細下粗的模式，讓微觀的政府職能盡可能向基層政府下放；第二種簡政放權模式是釋放市場活力。因此，簡政放權有利于強化市場在資源配置中的決定性作用，同時政府職能也能夠得到正確的回歸。
行政審批制度改革的總體原則是解決“審批難、審批多”的問題。通過取消和下放行政審批事項和投資審批事項，進行商事制度改革，束縛市場主體的一些障礙被清除，市場活力能夠被有效地激發(fā)出來。收費清理改革有利于規(guī)范政府的行政行為，有利于厘清政府與市場和社會的關系。中介服務是從政府職能轉變中得來的，由中介機構去承擔，只要能夠加強中介市場的行業(yè)自律和競爭，它們提供的服務比由政府提供更加公平合理?？傊喺艡嗟慕M合效應如果能夠形成，地方治理的效果就會得到增進。
四、以改善地方治理為目標進一步推進簡政放權
簡政放權被作為新一屆政府全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，在釋放市場活力、激發(fā)社會創(chuàng)造力、擴大就業(yè)、擴大開放、推動政府管理創(chuàng)新等方面承載著多重使命。為了更好地實現地方治理目標，簡政放權需要處理好如下幾組關系：
（一）制度改革與制度創(chuàng)新
簡政放權是政府自身革命，但這次革命不可能一蹴而就，需要經歷一次從量變到質變的過程。為了更好地推進簡政放權，需要分步做好這樣幾個工作：一是科學劃分各級政府的職權，并將其納入法治的軌道。二是完善政務服務網，全面公開政府部門的權力清單、責任清單、行政事業(yè)性收費清單，基層政府還可能包括財政專項清單和扶貧清單。三是加強行政審批服務中心建設，在制度建設、人員培訓和軟硬件建設方面跟進，減少審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時限，降低審批收費，并將串聯審批改為并聯審批，落實“誰審批、誰監(jiān)督、誰負責”的行政審批機制。四是落實“兩集中、三到位”。改革后保留和承接的行政審批事項，包括行政許可和相關行政事業(yè)性收費事項，原則上均應納入行政審批服務中心辦理，力求所有審批進中心。五是成立行政審批局，全權負責所有的行政審批事項，真正實現行政審批從制度改革到制度創(chuàng)新的轉變。
?。ǘ┦虑皩徟c事中事后監(jiān)督
取消或下放行政審批權限并不等于放棄對相關事項的監(jiān)管。相反，在行政審批制度改革的同時，要改變“重審批、輕監(jiān)管”的行為習慣，強調事中事后監(jiān)管的必要性。為此，需要做好三項工作：一是同步制定各行各業(yè)的事中事后監(jiān)管標準，建立健全監(jiān)管制度，從頂層設計的高度強化監(jiān)管職能，提高監(jiān)管水平。二是將取消、下放的行政審批事項的落實情況、后續(xù)管理等列為績效管理的重要內容，適時開展重點督查，重點關注變相審批和明放暗不放行為。三是建立群眾和社會大數據監(jiān)督系統，鼓勵媒體、工會、行業(yè)協會、獨立的專家學者等社會力量發(fā)揮監(jiān)督作用，否則可能會出現集體的沉默，簡政放權變成了政府的獨角戲。
?。ㄈ﹩畏叫袆优c上下聯動
簡政放權涉及面廣，各級政府的職責不同，需要通力配合。從高層角度來看，法律法規(guī)之間的沖突造成簡政放權的不協同。例如，中央指定地方實施的行政許可事項，即使有些是不合理的，地方也無權調整。有時，下級政府解決不了，甚至上級政府也解決不了，這就需要修改相關法律法規(guī)，特別是上位法律法規(guī)的修改、廢止。從基層角度來看，在接管能力建設、“兩集中三到位”推進和信息資源共享等方面，不僅要加強人員和設備投入，而且要加強各部門單位的協調配合。上級在向下級下放行政審批權限時，只有人力、財力和物力的同步下放才能提高基層的接管能力，同時消除上級部門的機構臃腫。
（四）政府管理與中介服務
簡政放權必然會涉及有些政府職能需要轉移給中介組織。中介組織是社會性的，包括行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，它們在成長過程中難免有良莠不齊的現象。在政府職能轉變時，一方面，需要大力發(fā)展中介機構，在政府轉變職能的過程中將一些職能轉移給中介機構來完成；另一方面，則需要規(guī)范中介機構行為，設置中介機構執(zhí)業(yè)標準，加強中介機構的行業(yè)自律，加強對中介機構的監(jiān)管，杜絕紅頂中介。
?。ㄎ澹┳灾髑謇砼c統一標準
目前，地方政府部門在清理取消各項行政審批事項和非行政審批事項時，對行政職權實施依據的充分性、規(guī)范性、合法性和時效性仍然存在模糊的認識，特別是在查找和運用這些實施依據時存在碎片化和斷章取義的可能和現實。為此，一方面，上級部門需要加大這方面的業(yè)務培訓力度；另一方面，需要在國家層面委托相關研究機構設計共性的可供參考的標準，以便基層部門更好地推進簡政放權的相關工作。
作者系中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副研究員。
作者系中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副研究員。
