2008年5月1日，經(jīng)過(guò)13個(gè)月的準(zhǔn)備后，《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)開(kāi)始實(shí)施。這部行政法規(guī)從制定、出臺(tái)到實(shí)施都備受關(guān)注，有媒體稱(chēng)，《政府信息公開(kāi)條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)政府將快步邁向“信息公開(kāi)時(shí)代”，眾多專(zhuān)家學(xué)者更是希望它能成為中國(guó)行政法治的一個(gè)加速器。
到5月1日，《條例》就將實(shí)施滿(mǎn)一周年。但是，這部被寄予厚望的《條例》在實(shí)施過(guò)程中卻遭遇了諸多問(wèn)題。有專(zhuān)家戲稱(chēng)，《條例》的實(shí)施尚未推開(kāi)“玻璃門(mén)”。
那么，《條例》在實(shí)施過(guò)程中究竟遇到了哪些問(wèn)題？參與《條例》起草工作的行政法學(xué)專(zhuān)家、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授在接受《法制日?qǐng)?bào)周末》專(zhuān)訪時(shí)表示，“從《條例》的實(shí)施情況來(lái)看，成就與問(wèn)題并存，還有許多問(wèn)題需要解決，《條例》還有一段很長(zhǎng)的路要走”。
為何公眾對(duì)《條例》反映冷淡
法制日?qǐng)?bào)周末：到今年“五一”，《條例》已經(jīng)實(shí)施一周年，作為參與此條例起草的行政法專(zhuān)家，你認(rèn)為《條例》實(shí)施的過(guò)程中還有哪些亟待解決的問(wèn)題？
馬懷德：從政府信息公開(kāi)的實(shí)施效果來(lái)看，出現(xiàn)了這樣一個(gè)現(xiàn)象，政府愿意公開(kāi)的信息，絕大部分不是公眾希望得到的信息。公眾希望得到、了解到的信息，政府沒(méi)有完全公開(kāi)，也未必愿意公開(kāi)。比如政府公開(kāi)信息中有相當(dāng)部分是：一些法律法規(guī)、規(guī)章制度，以及一些政府計(jì)劃、規(guī)劃等。此信息老百姓并不感興趣。對(duì)于一些老百姓感興趣的信息，比如說(shuō)以前我們視為機(jī)密的政府內(nèi)部工作的信息，一些關(guān)系到人事、福利待遇、資源配置以及一些政府掌握的歷史信息，卻沒(méi)有完全公開(kāi)。
法制日?qǐng)?bào)周末：目前申請(qǐng)信息公開(kāi)的人，法律從業(yè)者特別是律師占了很大的比例，你怎么看這個(gè)問(wèn)題？
馬懷德：申請(qǐng)人以法律從業(yè)者為主，這有以下幾方面的原因：首先，他們熟悉法律法規(guī)，了解政府信息公開(kāi)制度；其次，從客觀來(lái)看，因?yàn)樗麄兊穆殬I(yè)關(guān)系，他們也確實(shí)需要這些信息，比如律師打官司，他代理了房屋拆遷的案件，他就需要相應(yīng)的規(guī)劃等方面的政府信息；當(dāng)然，不排除有人想炒作自己的可能。
法制日?qǐng)?bào)周末：目前法律從業(yè)人員以外的普通公眾申請(qǐng)政府信息的數(shù)量并不多，申請(qǐng)的熱情也不高，你認(rèn)為這是什么原因造成的？
馬懷德：很多普通公眾對(duì)這項(xiàng)制度的意義和價(jià)值了解不夠，即便他在生活工作中需要這些信息，他也未必想到向政府申請(qǐng)公開(kāi)信息這種方式，而是通過(guò)其他途徑，比如通過(guò)熟人打聽(tīng)等方式獲取。
另外，我們政府長(zhǎng)期以來(lái)“以保密為原則，以公開(kāi)為例外”的傳統(tǒng)，造成了人們?cè)谝庾R(shí)上的某種禁錮。讓人們?cè)跐撘庾R(shí)里認(rèn)為，我沒(méi)有權(quán)利去了解這些東西，也不會(huì)讓我知道這些東西。
法制日?qǐng)?bào)周末：這部法規(guī)怎樣才能真正地走進(jìn)公眾呢？
馬懷德：老百姓是非常實(shí)際的，他只有覺(jué)得這項(xiàng)制度有用了，才會(huì)去使用這項(xiàng)制度。如果他獲得的信息是：去申請(qǐng)政府信息得不到回復(fù)，或者得到回復(fù)了也沒(méi)有什么用處，他就不會(huì)去選擇使用這項(xiàng)制度了。
所以，在政府信息公開(kāi)制度實(shí)施的初期要特別注意保護(hù)那些申請(qǐng)信息的人參與的熱情，因?yàn)檫@關(guān)系到這項(xiàng)制度的威信和信用。
記者申請(qǐng)信息公開(kāi)受阻
法制日?qǐng)?bào)周末：《條例》對(duì)于申請(qǐng)人的主體資格是如何規(guī)定的？
馬懷德：《條例》的第十三條規(guī)定公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。
到底“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”指的是什么？在實(shí)踐中，這一點(diǎn)很難把握。所以在實(shí)踐中就產(chǎn)生了兩種情況：一是，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)者的主體資格掌握得非常寬泛，來(lái)者不懼，你來(lái)申請(qǐng)我就提供。
另外，是行政機(jī)關(guān)在主體資格上大做文章，以此為由拒絕提供信息。比如說(shuō)，你是一個(gè)在浙江執(zhí)業(yè)的律師，來(lái)北京申請(qǐng)高速公路的收費(fèi)情況。行政機(jī)關(guān)就可以你在浙江工作，申請(qǐng)與你的生產(chǎn)、生活、科研等沒(méi)有特殊需要為由，拒絕你的申請(qǐng)。
除此之外，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》若干問(wèn)題的意見(jiàn)(國(guó)辦發(fā)〔2008〕36號(hào))中規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供。
這就等于給行政機(jī)關(guān)拒絕申請(qǐng)人的申請(qǐng)留下了個(gè)口子，如果申請(qǐng)人沒(méi)有證據(jù)證明他申請(qǐng)的政府信息，與其生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關(guān)，行政機(jī)關(guān)就可以運(yùn)用自由裁量權(quán)決定不予提供該信息。
從實(shí)行政府信息公開(kāi)制度的世界各國(guó)來(lái)看，一般都不對(duì)申請(qǐng)人的身份、資格做特別的限制。原因是，人們獲取政府信息的權(quán)利應(yīng)該是平等的，不應(yīng)因身份而區(qū)別。人人都有對(duì)政府活動(dòng)享有知情權(quán)，這種知情權(quán)不會(huì)因他生活的地域，工作的崗位等因素而存在區(qū)別。
法制日?qǐng)?bào)周末：現(xiàn)在，新聞媒體采訪政府時(shí)面臨諸多困難，媒體記者可否依據(jù)《條例》，要求政府提供新聞媒體希望獲取的信息呢？
馬懷德：在政府信息公開(kāi)上，媒體采訪和普通公眾申請(qǐng)獲取信息還有一些區(qū)別，兩者的目的不同。
普通公眾的申請(qǐng)是出于他的自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，而不像媒體那樣處于履行輿論監(jiān)督權(quán)的需要。知情權(quán)是普通公眾享有的一種基礎(chǔ)、普遍的權(quán)利，而媒體的輿論監(jiān)督是一種職業(yè)化的對(duì)政府行為的監(jiān)督權(quán)。
目前，在實(shí)踐中出現(xiàn)了類(lèi)似的案件，在上海有新聞媒體向政府申請(qǐng)獲取信息，政府拒絕了其申請(qǐng)，那家媒體依據(jù)《條例》將政府機(jī)關(guān)告上了法庭。但是我個(gè)人認(rèn)為，這兩種權(quán)利在實(shí)際中還要做細(xì)致的區(qū)分，不能混淆。
歷史信息是否公開(kāi)
法制日?qǐng)?bào)周末：你認(rèn)為信息公開(kāi)制度還存在哪些不夠完善的地方？
馬懷德：比如前面提到過(guò)的歷史信息是否應(yīng)公開(kāi)？所謂歷史信息是指，由政府機(jī)關(guān)搜集掌握并存放于政府的歷史上形成的信息，其中包括檔案資料。
有人主張應(yīng)予以公開(kāi)，有的人則認(rèn)為公開(kāi)某些歷史信息可能會(huì)危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)依據(jù)《條例》第八條的規(guī)定不予公開(kāi)。
去年，在北京有人申請(qǐng)政府公開(kāi)關(guān)于經(jīng)租房的信息。經(jīng)租房是上個(gè)世紀(jì)五六十年代特殊時(shí)期形成的歷史問(wèn)題，當(dāng)時(shí)政府規(guī)定：“超過(guò)15間的私有出租房屋都要讓政府幫著經(jīng)營(yíng)修繕，與國(guó)家分享房租”，稱(chēng)作“經(jīng)租房”，即將這些私有的房屋交給房管局管理，每月從房管局收取相應(yīng)的房租。
這個(gè)申請(qǐng)被相關(guān)政府部門(mén)拒絕了，因?yàn)橛腥藫?dān)心這些陳年老賬被翻出來(lái)，不但老的問(wèn)題解決不了，還可能造成新的矛盾沖突。
除了出于國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定等因素的考慮之外，對(duì)于《條例》是否具有溯及力的問(wèn)題也存在爭(zhēng)議。一些政府機(jī)關(guān)認(rèn)為，有些信息是在《條例》制定實(shí)施前，搜集整理完成的，按照“法不訴及既往”的法律原則，《條例》不具有溯及力，這些歷史不應(yīng)公開(kāi)。
但是根據(jù)我的考察，世界其他實(shí)施政府信息公開(kāi)制度的國(guó)家對(duì)此問(wèn)題的處理具有溯及力。即法律實(shí)施前的歷史信息和實(shí)施后的新信息，都應(yīng)一視同仁予以公開(kāi)。
法制日?qǐng)?bào)周末：假如歷史信息公開(kāi)的話(huà)，是否和現(xiàn)行的《檔案法》產(chǎn)生沖突呢？
馬懷德：會(huì)有這個(gè)問(wèn)題，根據(jù)現(xiàn)行《檔案法》的規(guī)定，檔案的保密期是30年。也就意味著，在30年中這些檔案內(nèi)的歷史信息是不能公開(kāi)的。
我認(rèn)為，《檔案法》雖然是上位法，卻也是制定了十余年的舊法，存在諸多落后缺陷之處。而《條例》是現(xiàn)代民主政治和法治催生的新產(chǎn)物，它是順應(yīng)民主政治發(fā)展的進(jìn)程，保障了公民的知情權(quán)和參與權(quán)。所以，應(yīng)對(duì)檔案法作出及時(shí)修改，特別是對(duì)檔案保密期限的規(guī)定應(yīng)該調(diào)整。
行政決策過(guò)程亦應(yīng)公開(kāi)
法制日?qǐng)?bào)周末：目前，對(duì)于政府信息公開(kāi)內(nèi)容上還有存在爭(zhēng)議的地方，即政府內(nèi)部信息能否公開(kāi)？您怎么看這個(gè)問(wèn)題？
馬懷德：這里涉及到幾類(lèi)信息：過(guò)程信息，即一個(gè)行政機(jī)關(guān)要作出一個(gè)行政決策，在作出決策之前所搜集、形成的信息。有人認(rèn)為，過(guò)程信息不能公開(kāi)，原因是它只是過(guò)程不是定論，不是行政機(jī)關(guān)真實(shí)明確的意思表示。比如，近期北京的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施出臺(tái)了，那么在這項(xiàng)措施出臺(tái)之前，在決策過(guò)程中究竟專(zhuān)家說(shuō)了什么、公眾說(shuō)了什么，決策的過(guò)程究竟是什么樣的？沒(méi)有人知道。
所以，我認(rèn)為，過(guò)程信息在行政決策完成公布后，也應(yīng)一并公開(kāi)。因?yàn)椋餐耆稀稐l例》規(guī)定的政府信息的范圍。在國(guó)外，這樣的政府信息都是公開(kāi)的，比如在國(guó)外的議會(huì)立法過(guò)程中，每個(gè)議員的觀點(diǎn)、態(tài)度、提案都是公開(kāi)的。
另外，一些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政指令，比如領(lǐng)導(dǎo)批示下屬應(yīng)該做什么的文件等。這些信息可否公開(kāi)呢？我認(rèn)為，這些信息凡是不涉及外部第三方利益的(行政相對(duì)人、公眾利益)的就不應(yīng)該公開(kāi)。
